martes, 9 de julio de 2019

Federalismo concentrado vs. federalismo concertado


Sumario: I. Introducción. II. El federalismo concentrado. III. El federalismo concertado.  IV. Federalismo concentrado vs. federalismo concertado. V. A modo de conclusión.

I. Introducción.

            La causa "Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Telefónica Móviles Argentina S.A.- Telefónica Argentina S.A. c/ Municipalidad de Gral. Güemes s/ acción meramente declarativa de inconstitucionalidad"[1] suscitó en el ámbito de la Corte Suprema de Justicia un interesante debate sobre el contenido y alcance del sistema federal argentino.

       La empresa Telefónica promovió una acción declarativa de inconstitucionalidad contra la Municipalidad de General Güemes de la Provincia de Salta con el objeto de que se declarase la inconstitucionalidad de una ordenanza municipal que había dispuesto que un plazo de 60 días se debía erradicar las estructuras y antenas de la zona urbana, cuyo emplazamiento incumpliera la distancia mínima de 500 metros respecto de esa zona o que se encontrasen en las proximidades de lugares donde se desarrollaran actividades educativas, deportivas, sociales o de cualquier tipo que significa la posibilidad de exposición continua de personas a las emisiones de dichas antenas. En primera instancia y en la alzada federal el planteo de inconstitucionalidad fue rechazado. La Corte Suprema de Justicia resolvió hacer lugar a la pretensión esgrimida por Telefónica y declaró la inconstitucionalidad de la ordenanza municipal.

             La mayoría [2] y la minoría[3] del tribunal centraron sus argumentos en establecer el alcance de la distribución de competencias en el sistema federal en materia de telecomunicaciones en el marco contextual emergente del caso y en definir si la ordenanza municipal había desconocido dicha estructura competencial.

      La principal riqueza del fallo consiste en que ambas integraciones exponen con sólidos argumentos dos visiones distintas del sistema federal argentino respecto de la relación existente entre el Estado nacional, las provincias y los municipios. Una expuesta por la mayoría más cercana a un federalismo centralista. La otra desarrollada por la minoría más vinculada a un federalismo de concertación.   

            El objeto del presente trabajo es analizar el contenido de ambas posiciones a efectos de servar las consecuencias que generan en la construcción del federalismo argentino. 

II. El federalismo concentrado.
            
          La mayoría adopta distintas estructuras argumentales para arribar a una misma conclusión. Rosenkrantz utiliza la clásica jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre la distribución de competencias en materia de telecomunicaciones y el dictamen pericial para desentrañar si la ordenanza implicó el legítimo ejercicio del poder de policía municipal, o  bien,  si implicó una intromisión en aspectos regulatorios que son propios de la competencia de las autoridades federales en la materia, y en consecuencia, debía ser declarada inconstitucional por conculcar el artículo 75 inciso 13 de la Constitución argentina.[4] Highton de Nolasco se afianza en la interpretación jurisprudencial de la cláusula de comercio dispuesta por el artículo 75 inciso 13 de la Constitución argentina, la cual persigue custodiar el desarrollo de la actividad económica en el territorio nacional .[5]  Lorenzetti plantea la necesidad de ponderar dos principios constitucionales: a) la competencia del municipio para dictar normas sobre la protección ambiental y ejercer el poder de policía en la materia bajo el amparo de los artículos 41, 123 y 75 inciso 30 de la Constitución argentina y b) la potestad de la Nación para  regular las telecomunicaciones (artículo 75 inciso 14 de la Constitución argentina) y el comercio interprovincial conforme con la denominada "cláusula de comercio" (artículo 75 inciso 13 de la Constitución argentina).[6]

        Rosenkrantz comienza su recorrido argumental recordando que antes de la reforma constitucional de 1994, la jurisprudencia de la Corte Suprema afirmó que el vocablo "comercio" incorporado al artículo 75 inciso 13 de la Constitución argentina incluía la trasmisión por telégrafo, teléfono u otro medio de ideas, órdenes y convenios, que las comunicaciones telefónicas interestatales están sujetas a la jurisdicción nacional y que la reglamentación del servicio debe ser general y emanar del Congreso. Dicha situación no cambió con la reforma constitucional de 1994, ni aún con el reconocimiento de la autonomía de los municipios prevista por el artículo 123 de la Constitución argentina. A esto se suma que el artículo 42 de la Constitución argentina ratifica que la legislación establecerá los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional.[7] En consecuencia, las provincias y los municipios deben ejercer sus competencias sin alterar las condiciones materiales, económicas, jurídicas o de cualquier orden establecidas por la legislación nacional que posibilita el cumplimiento de los fines del gobierno federal, lo cual incluye las actividades realizadas directamente por las autoridades nacionales y otras que son llevadas a cabo por actores privados designados mediante el otorgamiento de la correspondiente concesión o licencia; por ende, las diversas leyes del Congreso que regulan los servicios nacionales son las únicas que pueden establecer los aspectos que se ubicarán fuera o dentro del alcance de las jurisdicciones locales. En idéntico sentido, el artículo 75 inciso 30 de la Constitución argentina dispone que las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre los establecimientos de utilidad nacional, pero solo en tanto, no interfieran con el cumplimiento de los fines nacionales. Por dicho motivo, la autonomía municipal no puede ser entendida como una franquicia para que los municipios interfieran en el desarrollo de los servicios nacionales, sino que en todo caso, debe ser concebida como el fundamento para que los municipios ejerzan aquellas competencias regulatorias que les resultan propias siempre que dicho ejercicio sea armónico con las atribuciones que la Constitución le ha concedido al gobierno federal.[8]

            En el marco argumental desarrollado, Rosenkrantz expresa que la competencia municipal relativa a la autorización de la obra civil que sirve de estructura de soporte de antenas encuentra un límite en el hecho de que dicha competencia no puede extenderse al punto de regular los aspectos técnicos del servicio de telefonía.[9] Tanto de la ley de telecomunicaciones como de la ley de tecnologías de la información y la comunicación  surge que es competencia específica de las autoridades federales todo lo relacionado con la modificación o traslado de las instalaciones en funcionamiento, que es justamente aquello, que la ordenanza pretende regular. A esto se suma que el dictamen pericial sostuvo que toda remoción o relocalización de una antena implica, en general, una reestructuración de la arquitectura de la red.[10]          

            Highton de Nolasco se apalanca en la interpretación dada por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia a la expresión "reglar el comercio" prevista por el artículo 75 inciso 13 de la Constitución argentina en el siguiente sentido: a) el término "comercio" comprende las comunicaciones telefónicas interjurisdiccionales y las mismas están sujetas a la jurisdicción del  Congreso de la Nación; b) la expresión "reglar" debe ser interpretada de un modo amplio reconociendo en el Congreso la facultad de disponer todo lo relativo a la iniciación, funcionamiento y organización de una actividad. Estos principios fueron ratificados por la reforma constitucional de 1994 por cuanto el artículo 42 de la Constitución argentina dispone que la legislación establecerá los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional.[11]

            En lo representa la centralidad de sus argumentos, Highton de Nolasco expresa que los contenidos referidos en torno a las facultades regulatorias de las autoridades federales se articulan con el poder de policía provincial y municipal a través de la aplicación del principio de no interferencia u obstaculización a la hora de tener que resolver los casos en los que se cuestionen normas locales que se inmiscuyan en la competencia federal. Esquema plasmado por el artículo 75 inciso 30 de la Constitución argentina. La teoría de la no interferencia procura evitar que las actividades económicas interjurisdiccionales -como prestar el servicio de telecomunicaciones- puedan ser entorpecidas, complicadas o impedidas por el ejercicio del poder de policía local, lo cual conspiraría contra la unidad del sistema federal y su regular funcionamiento. En este sentido, la denominada "cláusula comercial" cumple una función integradora de la actividad económica en el territorio nacional.[12] 

            El servicio federal de telecomunicaciones se encuentra regulado por la ley de telecomunicaciones y la ley de tecnologías de la información y la comunicación, con lo cual lo dispuesto por la ordenanza se entromete en aspectos pertenecientes a la competencia de la Nación debido a que el carácter interjurisdiccional del servicio determina la competencia regulatoria federal al tratarse de un sistema interconectado en el que cada antena ayuda a conformar una celda que determina un área de cobertura, de modo tal, que el traslado de una antena podría obligar a la relocalización de otras a los efectos de no impactar en la estructura de la red, y por lo tanto, esto impide a los municipios adoptar toda clase de medidas que interfieran u obstaculicen dicha competencia.  No resulta difícil imaginar las consecuencias que se podrían generar para el funcionamiento del servicio si se permitiese a cada municipio del país tomar unilateralmente decisiones relacionadas con la reubicación de las antenas ya instaladas.[13]
  
             Lorenzetti aborda el tema delimitando los contornos de una colisión de competencias entre el municipio y la Nación que necesita una solución ponderada, para lo cual recurre a una pluralidad de fuentes (tales como la Constitución argentina, la Constitución de la Provincia de Salta, la ley de telecomunicaciones, los marcos regulatorios del servicio público telefónico y la ley general del ambiente) y a una regla de interpretación coherente y armónica[14] de la cual se deduce que en el ámbito del federalismo y el reconocimiento de la competencia local, las atribuciones nacionales y locales no se excluyen, sino que son concurrentes en tanto estas últimas no desvirtúen los objetivos federales o impidan el comercio interjurisdiccional.[15]    
          
            En el esquema expuesto, Lorenzetti destaca que las provincias y los municipios delegaron en la Nación la regulación de los presupuestos mínimos en materia de telecomunicaciones y en legislación ambiental, y justamente son estos mínimos, los que limitan la competencia de los municipios.[16] Sin perjuicio del reconocimiento de la autonomía municipal y su facultad de poder ejercer del poder de policía ambiental, el emplazamiento de antenas de celulares no puede quedar sujeto a una excesiva descentralización si ello constituye una interferencia incompatible con las facultades del Estado Nacional y no se ha acreditado la afectación en materia ambiental.[17] En este caso, la autoridad nacional aprobó la instalación de las antenas en el marco de la aplicación de normativa nacional de protección a la salud que no puede presumirse que haya sido conculcada.[18] A esto se suma que el principio precautorio en materia ambiental requiere un mínimo de demostración de la posible concreción de un daño o un umbral de acceso- circunstancia que no se verifica en el presente caso- puesto que de lo contrario siempre se podría argumentar que cualquier actividad estaría en condiciones de generar un daño.[19]      
       
            La ordenanza impugnada conspira contra el normal desarrollo de la telefonía móvil desde que impone condiciones que se apartan de las establecidas por la autoridad nacional sin que se hayan identificado siquiera mínimamente los riesgos que lo justificarían, impidiendo así la existencia de un régimen de uniformidad. De admitirse su validez, podría configurarse el absurdo de que en cada ciudad exista una regulación distinta sobre el tópico en cuestión, imposibilitando no solo el normal desarrollo de la telefonía móvil sino también la integración y modernización de la Nación con la pertinente afectación del comercio interprovincial y regional que esto conllevaría.[20]

III. El federalismo concertado.  

            El voto de la minoría comienza con una precisa descripción constitucional del sistema federal argentino el cual impone como "regla" la competencia provincial y como "excepción" la competencia federal, de modo tal, que todo aquello que no está expresamente cedido por las provincias al gobierno federal queda retenido por estas. En un nivel más profundo de análisis distingue entre: a) las competencias exclusivas de la Nación; b) las competencias exclusivas de los Estado miembros (provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires; c) las competencias prohibidas para ambas esferas; d) las competencias concurrentes o convergentes en las que pueden (o deben) intervenir tanto el Estado nacional como los Estados miembros. A la vez las competencias convergentes se dividen en: a) las que se verifican cuando cada escala de decisión, cuenta con atribuciones para regular y controlar el tema o actividad en paridad jerárquica, estableciéndose mecanismos de homogeneización y/o compatibilización para evitar duplicaciones y/o contradicciones. Este tipo de colaboración es el propio de las históricamente llamadas facultades concurrentes (artículo 75 incisos 18 y 19 de la Constitución argentina rotuladas como cláusulas del progreso y del desarrollo) y también de aquellas que requieren la participación obligatoria de todos los estamentos (artículo 75 inciso 2 sobre coparticipación federal de impuestos), b)  las que se asientan sobre la diferenciación entre normas de fondo y normas procesales y procuran la coordinación en base al procedimiento delimitado por el constituyente en el artículo 75 inciso 12 de la Constitución argentina conforme al cual el Estado Nacional dicta la legislación de fondo y las provincias la regulación procesal; c) las que se manifiestan cuando cada nivel de decisión tiene competencia para regular y controlar un sector o tramo específico del tema o actividad en cuestión. Tal es la instrumentada en materia ambiental por el artículo 41 de la Constitución Nacional, en virtud del cual el Estado Nacional regula los "niveles mínimos de protección" y los Estados miembros los "niveles complementarios".[21]

            La reforma constitucional introdujo el concepto de autonomía municipal en el artículo 123 con el objeto de acentuar la expresión democrática, reconocer la tradición histórica de las instituciones más próximas a los vecinos y potenciar una mayor eficiencia en el ejercicio de la administración pública.[22] En este sentido, la distribución de competencias entre el Estado federal, las provincias y los municipios se orienta a la ayuda recíproca sobre la base del principio de "lealtad federal" o "buena fe federal", según el cual, en el juego armónico y dual de facultades debe evitarse que los miembros del sistema abusen del ejercicio de las competencias propias o de las concurrentes.[23]            
           
            La minoría acepta que en materia de telecomunicaciones la competencia es federal, pero a partir de dicho punto, analiza las atribuciones en materia ambiental, de salud pública y de planeamiento territorial.[24]

            En la regulación de la materia ambiental el federalismo argentino impone una sinergia entre la labor de la autoridad federal y la provincial que incluye a los municipios[25] cuya competencia tiene los siguientes límites: a) la vigencia "directa" de las leyes del Congreso Nacional que establezcan los presupuestos mínimos de protección (específicamente los previstos en la ley 25.675); b) lo dispuesto por la Constitución y las leyes provinciales en lo referente a cuestiones ambientales de escala supramunicipal o a aquellas que -aunque "locales" en el sentido de comprendidas en la jurisdicción municipal- se consideren estratégicas; c) los límites que surgen de la capacidad técnica y económica para asumir y resolver problemas ambientales complejos o de resolución sofisticada o costosa. En este punto, el municipio surge como una escala constitucionalmente adecuada para regular y controlar los problemas ambientales que puedan circunscribirse dentro del ámbito geográfico municipal.[26]
         
            También corresponde a los municipios la tutela de la salud pública dentro de las previsiones establecidas por el régimen provincial respectivo sin interferir en las actividades sometidas en forma exclusiva a la regulación federal.[27]

            Por último, en el campo del planeamiento estratégico el municipio procura dar satisfacción, con el menor costo económico y social posible, a los requerimientos de la comunidad en materia de vivienda, industria, comercio, recreación, infraestructura, equipamiento y servicios especiales, teniendo en cuenta los medios de vida, el clima y los recursos técnicos apropiados a la realidad local y regional, como así también, intenta preservar y mejorar el ambiente tutelando la estética urbana y paisajista.[28]

            Todos los niveles de jerarquía normativa aplicables al caso (Constitución Nacional, leyes federales, Constitución de Salta, leyes provinciales y Carta Orgánica municipal) reconocen a la Municipalidad de General Güemes la debida competencia para regular las materias ambiental, de salud pública y de planeamiento territorial. Frente a lo cual, la actora no acreditó que la normativa municipal se aparte o contradiga la legislación nacional en materia de salud pública (representada por la resolución 202/1995 del Ministerio de salud), en materia ambiental o en lo atinente a los aspectos urbanísticos y de planificación territorial. La ordenanza no tiene por objeto regular aspectos técnicos que se vinculen con el núcleo del servicio de telecomunicaciones y sujeta la habilitación municipal de las antenas al cumplimiento de la normativa nacional. En este sentido, la minoría para reafirma su postura invoca el precedente Fallos 329:976 del cual surge que la  regulación municipal sobre el tendido de cables de sistemas de comunicación, telefonía, televisión por cable, iluminación y energía eléctrica, entre otras, fundada en razones de seguridad pública y de paisaje y estética urbana correspondía a una materia propia del gobierno municipal y no resultaba lesiva de la competencia federal sobre las comunicaciones.[29]

            El poder de policía municipal encuentra un límite en tanto no interfiera con el cumplimiento de los fines nacionales. Se trata de una potestad que los entes locales deben ejercitar con razonabilidad y prudencia para no constituir un obstáculo real y efectivo que interfiera en la prestación del servicio habilitado por la autoridad nacional, menoscabando o impidiendo los fines propios por los que debe velar el Estado Nacional. Por ende, no constituyen por sí mismos obstáculos reales y efectivos para el logro de los fines de utilidad nacional invalidantes de las normas locales: a) la mera incidencia económica, ponderada de forma aislada, que acarrean las normas locales sobre los operadores nacionales; b) las regulaciones que resulten periféricas y extrínsecas al núcleo o la sustancia de la regulación federal en cuestión; c) las disposiciones que no impliquen una interrupción indefinida  o conlleven la degradación de la actividad de jurisdicción nacional.[30]

            Enfocada en la caso, la minoría sostiene que Telefónica no pudo probar que la modificación de la ubicación de las antenas mediante las tareas de relocalización de las antenas perturbe la prestación del servicio de telecomunicaciones y que el único gravamen configurado consistió en los trastornos económicos y/u operativos que podría acarrear la reubicación de los soportes. Es una consecuencia ineludible del funcionamiento del sistema federal que ciertas cuestiones estén reguladas al mismo tiempo por normas provenientes de diferentes niveles de autoridad, cada una con sus correspondientes preocupaciones, pero la yuxtaposición normativa, no significa necesariamente una invasión de competencias.[31]

IV. Federalismo concentrado vs. federalismo concertado.
           
         Tanto la mayoría como la minoría coinciden en la definición de los elementos centrales del federalismo argentino. Las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires retienen todas las competencias no delegadas expresamente al Estado nacional, entre ellas el ejercicio del poder de policía en todo su ámbito territorial. Esta potestad se traslada a los municipios. Determinada una actividad como competencia exclusiva del Estado nacional, el resto de los sujetos del entramado federal pueden ejercer el poder de policía, siempre y cuando, no interfieran en el desarrollo de la actividad regulada por la autoridad federal.

            ¿Donde se manifiestan las diferencias? En dos esferas que representan disimiles aspectos teóricos y prácticos. Una de naturaleza conceptual referida al funcionamiento competencial del federalismo argentino. La otra vinculada a la resolución del caso concreto y relacionada con el desarrollo del servicio de telecomunicaciones.

            En torno al primer aspecto, la mayoría construye un sistema federal concentrado donde una vez establecida una actividad como parte de la competencia del Estado nacional, queda poco margen para la incidencia regulatoria de las provincias y de los municipios, dándole al principio de no interferencia un campo de optimización favorable a la competencia federal. Los votos que la componen lo fundamentan desde distintas ópticas argumentales, pero es el voto de Highton de Nolasco el que expresa con mayor claridad la idea de un federalismo concentrado basado en la necesidad de garantizar la integración de la actividad económica en el territorio nacional como sinónimo de la unidad del sistema federal y de su regular funcionamiento: no resulta difícil imaginar las consecuencias que se podrían generar para el funcionamiento del servicio de telecomunicaciones si se permitiese a cada municipio del país tomar unilateralmente decisiones relacionadas con la reubicación de las antenas ya instaladas. En una línea similar, Lorenzetti expresa que  podría configurarse el absurdo de que en cada ciudad exista una regulación distinta sobre el tópico en cuestión, imposibilitando no solo el normal desarrollo de la telefonía móvil sino también la integración y modernización de la Nación con la pertinente afectación del comercio interprovincial y regional que esto conllevaría. Por último, Rosenkrantz sostiene si el constituyente ha entendido que la interferencia de un número relativamente limitado de provincias supone un riesgo para la ejecución de servicios en los que existe un interés nacional, mucho más elevado sería ese riesgo si se reconociera a la gran cantidad de municipios existentes atribuciones tan extensas que, en los hechos, tuvieran la consecuencia de impedir el desarrollo de las políticas de alcance nacional. El federalismo concentrado supone que las actividades económicas reguladas por el Estado nacional deben ser celosamente custodiadas de las regulaciones provinciales y municipales porque de esta manera  el funcionamiento del federalismo podrá garantizar el desarrollo humano con mayor eficacia que si los prestadores de dicho servicios se encuentran con una maraña heterogénea de regulaciones locales que no solo impactarán en la arquitectura del servicio sino también en la estructura de costos de los mismos.

            Vinculado a este primer ámbito, la minoría edifica un sistema federal concertado donde los municipios aparecen como unidades federales cuya legitimidad democrática se expresa en la cercanía que tienen con  los derechos de los vecinos y las competencias concurrentes o convergentes junto con el principio de "lealtad federal" o "buena fe federal" funcionan como una polea articuladora de los intereses homogéneos que representa el Estado nacional y los intereses heterogéneos que representan los municipios. La minoría no desconoce el principio de no interferencia, sino que lo circunscribe a los aspectos técnicos relevantes de la actividad los cuales no pueden ser afectados de forma indefinida, descartando de plano que puedan ser parte del mismo la incidencia económica ponderada de forma aislada emergente de la aplicación de las regulaciones locales. El federalismo concertado supone que los municipios, siempre que se adecuen a la normativa nacional, titularizan potestades regulatorias en materia de salud pública, ambiental o en los aspectos urbanísticos de los servicios nacionales que se presten en su ámbito, y que de esta manera, respetándose las particularidades locales el desarrollo humano cumplirá mas efectivamente sus objetivos que si se impone una lógica homogénea para todo el país.

         Aún dentro del primer campo especificado, el federalismo concentrado y el federalismo concertado también difieren de las presunciones o cargas que le otorgan a la legislación nacional o local. El federalismo concentrado supone que una vez regulada una actividad por parte del Estado nacional en la esfera de su competencia exclusiva, la regulación local sobre dicho servicio tiene que demostrar razonablemente que existe una posibilidad concreta de afectación de la salud pública, del ambiente o de la programación urbanística, y a vez, tiene que acreditar la no afectación de la prestación del servicio nacional. El federalismo concertado alienta la existencia de regulaciones locales tuitivas de los derechos de los habitantes de los municipios que guarden una vinculación convergente con las normas nacionales en la materia presuponiendo su validez y colocando en el Estado nacional y en los prestadores concesionados la carga de probar fehacientemente la afectación permanente de la prestación del servicio nacional.

        En lo atinente a la resolución del caso concreto, la mayoría y la minoría realizan interpretaciones ponderadas opuestas en relación a la prueba producida (especialmente de la prueba pericial) que de alguna manera se condice con los esquemas federalistas desarrollados previamente. La mayoría extrae conclusiones determinantes del dictamen en torno a la afectación del servicio de telecomunicaciones. Rosenkrantz es quién mas trabaja sobre el aspecto probatorio expresando que la construcción de la obra civil que sirve de estructura de soporte de antenas configura un aspecto central de la prestación del servicios de telecomunicaciones regulado por las normas nacionales que no puede ser interferido por la normativa local, que el traslado de una antena instalada afecta el diseño y la estructura del sistema de telecomunicaciones y que puede verse afectado el sistema de interconexión nacional. En tanto que la minoría sostiene que Telefónica no pudo probar que la modificación de la ubicación de las antenas vaya en desmedro de la prestación del servicio y que la pericia no pudo demostrar que la afectación del servicio de forma transitoria mientras se realizan tareas de relocalización derive en una afectación permanente o que perdure luego de rediseñada la arquitectura de la red. Acá también se observa claramente las diferencias entre ambas concepciones. Mientras que para el federalismo concentrado la mínima afectación acreditada del servicio de telecomunicaciones deriva en la invalidez de la norma local, para el federalismo concertado es posible  "soportar" en término de razonabilidad y proporcionalidad  un periodo de afectación de mala calidad o falta del servicio de telecomunicaciones a efectos de garantizar el derecho a la salud, el ambiente y la programación urbanística que titularizan los habitantes de un municipio.                          
V. A modo de conclusión.

            Los argumentos expresados por la mayoría y la minoría podrían derivar en una suerte de "empate estructural argumental" que fue definido a través de la aplicación de la regla de la mayoría de la Corte Suprema de Justicia. Argumentos sólidos y verificación razonablemente ponderada de la prueba producida por ambos lados cuya balanza se volcó por una cuestión numérica mínima.

            Una vez aceptado este primer diagnóstico quizás sea necesario realizar un análisis más profundo sobre los fundamentos que expresan las visiones federalistas defendidas por la mayoría y la minoría.

            Si bien ambas posturas persiguen como fin último la concreción del desarrollo económico y social difieren en los medios para alcanzar dicho fin.

            La mayoría desde una visión economicista apuesta a la seguridad jurídica representada por una regulación homogénea -la emergente del Estado nacional- aplicable a los servicios nacionales como una señal evidente a los mercados de cierta previsibilidad normativa, a partir de la cual, los beneficios del desarrollo económico y social llegará a toda la población. Se trata de una construcción conceptual de arriba hacia abajo.

            La minoría se asienta en una dimensión particularista según la cual la protección de los derechos de los habitantes de los municipios, aunque genere mayores costos de inversión, permitirá un desarrollo económico y social quizás más lento pero basado en el respeto de una pluralidad cultural, geográfica y social que tiene en el municipio el primer eslabón de la cadena. Se trata de una construcción conceptual de abajo hacia arriba.                   

            En la medida que no se verifique una afectación definitiva o con una permanencia indefinida en la prestación de un servicio nacional los municipios tienen un margen constitucional de regulación normativa a efectos de poder garantizar los derechos de sus habitantes pudiendo generarse convergencias normativas que no deben asustar, sino que por el contrario, posibilitarán un reforzamiento particularista del sistema de derechos expresados por las competencias municipales.

       La reforma constitucional de 1994 al hospedar a los municipios como sujetos  del sistema federal los habilitó a sentarse en la misma mesa que el Estado nacional, y para que esto pueda concretarse, es indispensable que los intereses de sus habitantes puedan plasmarse en regulaciones locales que expresen razonablemente la participación local en el interés nacional.      



[1] CSJN Fallos FSA 11000507/2010/1/RH1, 2 de julio de 2019.
[2] Integrada por Highton de Nolasco, Rosenkrantz y Lorenzetti.
[3] Integrada por Maqueda y Rosatti. 
[4] Considerando 8.
[5] Considerandos 4 y 5.
[6] Considerando 5.
[7] Considerando 8.
[8] Considerando 9.
[9] Considerando 10.
[10] Considerandos 12 y 13.
[11] Considerando 4.
[12] Considerando 5.
[13] Considerando 6.
[14] Considerandos 5, 6 y 7.
[15] Considerando 10.
[16] Considerando 12.
[17] Considerando 14.
[18] Considerando 14.
[19] Considerando 16.
[20] Considerando 17.
[21] Considerando 7.
[22] Considerando 8.
[23] Considerando 9.
[24] Considerado 15.
[25] Considerando 17.
[26] Considerando 18.
[27] Considerando 19.
[28] Considerando 20.
[29] Considerando 22.
[30] Considerando 23.
[31] Considerando 24.