Sumario: I._ Introducción. II._ El “equilibrio” de los estamentos en la composición del Consejo de la Magistratura. III._ ¿Sentencia exhortativa o decisión jurisdiccional mixta? IV._ La Corte Suprema de Justicia y los plazos de resolución de las causas. V._ A modo de conclusión.
I._ Introducción.
La
Corte Suprema de Justicia en la causa “Colegio
de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires y otro c/ PEN –ley 26.080- dto 816/99
y otros s/ proceso de conocimiento”[1]
resolvió por unanimidad declarar la inconstitucionalidad de la ley 26.080 en lo
referente a la regulación de la integración del Consejo de la Magistratura de
la Nación por ser contraria al mandato constitucional previsto por el art. 114
de la Constitución argentina respecto del “equilibrio” que debe verificarse
entre los distintos estamentos que la componen.
En lo atinente al aspecto
resolutivo de la sentencia, la mayoría[2]
exhortó al Congreso de la Nación a que un plazo razonable dicte una nueva ley
que responda a la interpretación constitucional delimitada, y a la vez,
estableció un plazo de 120 días corridos para que se restablezca el sistema de
integración, quorum y mayorías previsto
por la ley 24.937 (según el texto de la ley 24.939) que disponía una
integración de veinte miembros y la presidencia permanente del Consejo de la
Magistratura a cargo del Presidente de la Corte Suprema de Justicia y que fuera
derogada en 2006 por la ley 23.068. En tanto que la minoría[3],
exhortó al Congreso de la Nación a que un plazo razonable -que no puede exceder
el año- dicte una nueva ley que siga la interpretación constitucional
delimitada, y que si esto no ocurre, la Corte Suprema de Justicia quedará en
condiciones de decidir la manera de implementar la garantía de la independencia
del Poder Judicial.
El
objeto del presente artículo consiste en analizar el alcance de la sentencia en
lo referente a la exigencia constitucional del “equilibrio estamental” previsto
por el 114 de la Constitución argentina, los alcances de las sentencias
exhortativas y la ausencia de plazos procesales de resolución de las causas que
llegan a su conocimiento de la Corte Suprema de Justicia.
II._ El “equilibrio” de los
estamentos en la composición del Consejo de la Magistratura.
II.1 Antes de la reforma
constitucional de 1994, la selección, designación y remoción de los jueces y
juezas federales, nacionales y de la Corte Suprema de Justicia estaba regida
por un sistema político puro que dependía exclusivamente de la voluntad del
Poder Ejecutivo y el acuerdo del Senado. En este esquema, la gestión del Poder
Judicial quedaba en sus manos asumiendo una doble función: el dictado de sentencias
y la administración de su funcionamiento.
La reforma constitucional
de 1994 con la incorporación del Consejo de la Magistratura persiguió como
objetivos despolitizar el mecanismo de selección, designación y remoción de los
jueces y juezas incorporando aspectos profesionales tales como los concursos
públicos y la elaboración de una terna vinculante para el Poder Ejecutivo,
optimizar la administración del Poder Judicial y la ejecución presupuestaria
asignada por ley poniéndola en cabeza de dicho órgano, como así también, mejorar
la prestación eficaz del servicio de justicia mediante el dictado de las normas
necesarias y el eficaz ejercicio de las facultades disciplinarias respecto de
los jueces y juezas.
La incorporación de un
“órgano extraño” a la fisonomía constitucional argentina con facultades
innovadoras y trascendentes obligaba a que la integración tuviera una
composición que pudiera concretar los objetivos planteados. Utilizando la peor
alternativa de todas las que ofrece la “ingeniería constitucional” cuando se
redactan normas de organización del poder, los Convencionales Constituyentes,
en vez de sostener la integración del
Consejo de la Magistratura como una regla cerrada (tal como sucedió en 1996 con
la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) establecieron que dicho
órgano se componía de modo tal que se procurara el equilibrio entre los
distintos estamentos (abogados y abogadas de la
matrícula federal, órganos políticos resultantes de la elección popular
y jueces y juezas de todas las instancias) y para agregar más incertidumbre
utilizaron el término “asimismo” al referirse al estamento de las personas
provenientes del ámbito académico y científico. Por último, para terminar de
cerrar el incierto paquete delegaron en el Poder Legislativo la tarea de
definir que se entendía por equilibrio mediante la sanción de una ley que al
requerir una mayoría agravada (la mayoría absoluta) obligaba a tener que
alcanzar acuerdos políticos en el Congreso (materia que no abunda en estas
tierras).
Con la sanción de las
leyes 24.937 y 24.939 fueron 19 y 20 los integrantes. Con la sanción de la
actual ley 26.080 son 13 los miembros que lo componen. La ley 26.855 que fue
declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia en el trascedente
caso “Rizzo” postulaba 19 miembros.
El proyecto de ley del Poder Ejecutivo elaborado durante la presidencia de
Mauricio Macri preveía 17 miembros. El proyecto de ley del Poder Ejecutivo
elaborado durante la actual presidencia de Alberto Fernández propone 17 miembros
En todos los casos existieron o se propusieron integraciones compensadas o
descompensadas con sesgo corporativo pero jamás equilibradas en términos
constitucionales. Justamente una de las razones del fracaso del Consejo de la
Magistratura –pero no la única- se
encuentra reflejada en haber errado una y otra vez con la integración
equilibrada del órgano.
En el Informe Final del
Consejo Consultivo para el Fortalecimiento del Poder Judicial y el Ministerio
Público (ex “Comisión Beraldi”) la
mayoría del cuerpo propuso que el Consejo de la Magistratura estuviera
integrado por 16 miembros distribuidos de forma igualitaria entre sus cuatro
estamentos (con 4 cargos para cada uno) respetándose la paridad de género y el
federalismo. En relación a la representación del ámbito científico y
tecnológico se sugirió la integración del mismo con miembros que no solo
provengan del derecho sino también de otras profesiones y especialidades (por
ejemplo personas especializadas en tecnología, inteligencia artificial y blockchain)
que tanta falta hacen para modernizar un Poder Judicial analógico con aroma a
naftalina.
II.2
En la causa “Rizzo Jorge Gabriel
(apoderado Lista 3 Gente de Derecho) si acción de amparo cl Poder Ejecutivo
Nacional, ley 26.855, medida cautelar” [4]
la mayoría[5]
de la Corte Suprema de Justicia resolvió declarar la inconstitucionalidad de
los artículos 2, 4, 18 y 30 de la ley 26.855 y del decreto 577/13 que reformando
la ley 23.068 había establecido una nueva composición del Consejo de la
Magistratura y un mecanismo de
designación de los miembros de los estamentos sometido a la elección del cuerpo
electoral.
Al
analizar el alcance del término equilibrio la mayoría en su voto conjunto
sostuvo lo siguiente:
*….A
su vez, en el precepto no se dispone que esta composición deba ser igualitaria
sino que se exige que mantenga un equilibrio, término al que corresponde dar el
significado que usualmente se le atribuye de “contrapeso, contrarresto, armonía
entre cosas diversas” (…).[6]
*…La
concepción de los constituyentes que aprobaron el texto sancionado fue mantener
en el Consejo un equilibrio entre sectores de distinto origen sin que exista
predominio de uno sobre otros. Es decir que ningún sector cuente con una
cantidad de representantes que le permita ejercer una acción hegemónica
respecto del conjunto o controlar por sí mismo al cuerpo.[7]
Los
votos concurrentes también hicieron su aporte argumental expresando lo
siguiente:
*…
Al mismo tiempo establece que entre ellos debe existir un equilibrio, entendiéndose
por tal la situación en que ninguno de ellos tenga por sí solo un predominio
sobre los restantes.[8]
*… La idea de los
constituyentes fue, pues, que una representación no predomine sobre las otras,
es decir que no ejerza una acción hegemónica del conjunto o que no controle por
sí misma al cuerpo. Es éste el único modo de preservar el sistema organizado en
el artículo 114 de la Constitución para evitar la fractura del balance que la
Convención de 1994 juzgó apropiado para mantener el Poder Judicial a la
distancia justa de los otros dos poderes que expresan más directamente la
representación democrática.[9]
II.3 En la causa “Monner Sans, Ricardo el EN - Secretaría
General Presidencia y otros si amparo le¥ 16.986”[10]
la mayoría[11]
de la Corte Suprema de Justicia resolvió rechazar el planteo de
inconstitucionalidad realizado contra la ley 26.080 por ser contraria al art.
114 de la Constitución argentina al no establecer una composición igualitaria
de los estamentos del Consejo de la Magistratura.
Al
analizar el alcance del término equilibrio la mayoría en su voto conjunto
sostuvo lo siguiente:
*…La
tesis de la recurrente -que postula una hermenéutica que solo admite como
reglamentación legislativa válida la que exige una participación igualitaria de
todos los estamentos- es
constitucionalmente objetable; y esta comprensión equivocada ha llevado a que
el demandante no haya realizado demostración alguna de que la composición del
órgano establecida por la ley 26.080 (…) legitime una acción hegemónica o
predominio de uno de los estamentos por sobre el otro, omisión argumentativa
que deja sin ninguna clase de sostén el planteo constitucional ventilado.[12]
El
voto concurrente de Argibay se extiende más allá del rechazo de planteo de
inconstitucionalidad por omisión de representación estamental igualitaria y
confirma la validez constitucional de la integración dispuesta por la ley
26.080 en los siguientes términos:
*Sin embargo, la demostración de que la ley otorga predominio a un
sector, cuando tal circunstancia no es claramente manifiesta como lo era en
“Rizzo”, exige no solo mostrar la diferencia numérica de los componentes de
cada representación, sino también tomar en cuenta el peso que dicho número
puede tener en la toma de decisiones, es decir, en la conformación de las
mayorías necesarias. Las argumentaciones de la parte actora no son persuasivas
en este punto, pues no generan la convicción de que la ley 26.080 ha
transgredido la prohibición de acordar a uno de los sectores representados en
el Consejo de la Magistratura la posibilidad de ejercer por sí solo las
atribuciones de todo el cuerpo. En particular, han subestimado el hecho de que
la representación política, según la ley 26.080, está fragmentada en
representantes de la mayoría y de la primera minoría en la Cámara de Diputados
y en la Cámara de Senadores. Esta circunstancia y el hecho de que ciertas
decisiones exigen una mayoría calificada, determina la necesidad de que las
mayorías deban ser siempre el resultado de coaliciones cruzadas entre sectores
de las diversas representaciones.[13]
*Es inocultable, por cierto, que la
ley 26.080 incrementa la exposición del Consejo de la Magistratura al riesgo de
funcionamiento anticonstitucional al acortar la distancia que debe recorrer el
sector político para alcanzar una mayoría consolidada, mediante, por ejemplo,
un acuerdo entre los representantes de mayoría y minoría que desdibuje su
independencia de actuación parlamentaria. Sin embargo, se trata ésta de una
situación hipotética que no demuestra la inconstitucionalidad manifiesta de la
ley, materia propia de una acción declarativa como la presente. En su texto, la
ley no traspone el límite establecido por esta Corte en el precedente “Rizzo”,
pues, al debilitar a la mayoritaria representación política, impide afirmar que
le adjudica a esa parcialidad el poder de tomar las decisiones del Consejo de
manera hegemónica respecto de las otras representaciones principales
mencionadas en el artículo 114 de la Constitución.[14]
II.4 En la causa “Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos
Aires”, la Corte Suprema de Justicia hospeda su decisión en los precedentes
existentes (salvo el voto de Argibay en “Monner
Sans”) al utilizar los siguientes argumentos:
* El equilibrio no es lo mismo que la igualdad. El equilibrio implica
una tendencia una tendencia a compensar lo
que no es igual, estableciendo una relación en la que los diferentes
componentes se articulan para contrarrestar el peso de los demás. La igualdad
expresa de modo directo la conformidad o correspondencia de fuerzas.[15]
* Conforme surge de los debates de
la Convención Constituyente de 1994, la jurisprudencia de la Corte Suprema, la
doctrina constitucional argentina (representada por Germán J. Bidart Campos) si bien pueden existir diferencias en
el número de representantes de los distintos estamentos -en tanto no se exige
una igualdad aritmética- esas diferencias no pueden permitir que ninguno de
ellos tenga predominio o se imponga sobre los demás lo cual derivaría en una
composición desequilibrada en favor de ese estamento. Por dicho motivo, la guía
o umbral que no puede ser transgredido por una ley se basa en el estándar de
interdicción de predominio o hegemonía que prohíbe que un estamento se imponga
a otro en las decisiones relevantes que adopte el Consejo de la Magistratura.[16]
*
El art. 114 exige el equilibrio entre los distintos estamentos con
prescindencia de las afiliaciones partidarias o preferencias políticas de los
representantes de cada uno de ellos, lo cual se vincula con el aspecto estático
o estructural del órgano. Basta con que la composición del Consejo de la
Magistratura sea estructuralmente desequilibrada desde esta perspectiva para
que la Constitución sea transgredida. Es la mera posibilidad de que se
verifiquen acciones hegemónicas entre los estamentos la que rompe el equilibrio
constitucional.[17]
II.5 En el marco constitucional expuesto por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, el Congreso puede sancionar una ley orgánica del Consejo de la Magistratura que le otorgue a todos los estamentos la misma cantidad de miembros (equilibrio como igualdad) o bien que determine un número distinto por estamento sin que ningún de estos pueda prevalecer sobre los otros (equilibrio como evitación de la hegemonía estamental). Sin lugar a dudas, la primera opción responde con mayor grado de racionalidad al equilibrio instituido por el art. 114 de la Constitución tal como lo recomendó el Consejo Consultivo para el Fortalecimiento del Poder Judicial y el Ministerio Público (ex “Comisión Beraldi”) en su Informe Final. Si bien equilibrio no es sinónimo de igualdad, la igualdad estamental es la fórmula que mayor garantiza el equilibrio.
II.7 La Corte Suprema de
Justicia analizó desde la perspectiva formal la integración del Consejo de la
Magistratura a la luz de la ley 26.080 concluyendo que respecto del régimen de integración, quorum y mayorías el estamento político
cuenta con el número de integrantes suficientes para realizar acciones
hegemónicas o de predominio sobre los otros tres estamentos técnicos
conculcando el equilibrio que exige el art. 114 de la Constitución argentina.
Nacional.
El estamento político al contar con un total
de siete representantes -seis legisladores y un representante del Poder
Ejecutivo- tiene quorum propio y la
mayoría absoluta del cuerpo, lo que le permite poner en ejercicio, por sí solo
y sin la concurrencia de ningún representante de otro estamento, todas aquellas
potestades del Consejo de la Magistratura para las que no se ha fijado una
mayoría agravada, entre otras a) dictar
su reglamento general; b) dictar los reglamentos que sean necesarios para ejercer
las facultades que le atribuye la Constitución
y la ley a fin de garantizar una eficaz prestación del servicio de
administración de justicia; c) designar los integrantes de cada comisión; d) reglamentar
los procedimientos de los concursos públicos para la cobertura de vacantes
judiciales; e) instruir a la Comisión de Selección de Magistrados y Escuela
Judicial para que proceda a la convocatoria a concursos con anterioridad a la
producción de vacantes; f) dictar los reglamentos, para la subrogancia de jueces;
designar a su presidente y vicepresidente; g) designar y remover al
administrador general del Poder Judicial y a otras autoridades del Consejo; h)
aplicar sanciones disciplinarias a los magistrados.[19]
A dichos argumentos, se suma que el funcionamiento
concreto del órgano constitucional durante el período de vigencia de la ley
26.080 mostró una serie de falencias que ponen seriamente en riesgo la
independencia del Poder Judicial en varios aspectos concretos. [20]
III._ ¿Sentencia exhortativa o
decisión jurisdiccional mixta?
Las
sentencias exhortativas pertenecen al género de la cosa juzgada constitucional
intermedia compuesto por las decisiones jurisdiccionales que exceden el binomio
de la validez/invalidez constitucional y convencional de una norma que ha sido
cuestionada mediante un proceso judicial. Esta tipología intenta dinamizar por
igual el principio de deferencia democrática al legislador por parte del Poder
Judicial, el diálogo deliberativo entre los poderes y la legitimidad argumental
que ostenta una Corte Suprema de Justicia.
Una
de sus manifestaciones se concreta con el dictado de una sentencia en un caso
devenido abstracto pero mediante la cual el tribunal actuante desea fijar
determinados criterios a efectos de evitar reiteraciones inconstitucionales e
inconvencionales que puedan suscitarse en el futuro (tal como sucedió en los
casos “F.A.,L.”[21],
“Acuerdo para el Bicentenario”[22]
y “Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires”[23]).
Otra forma de expresarse se verifica
con el dictado de una sentencia que declara la invalidez de una ley, el posterior
reenvío al Congreso para que sancione una nueva ley conforme a los parámetros
constitucionales y convencionales expresados por la Corte Suprema de Justicia
en un plazo razonable (indeterminado o precisado), y si el Congreso omite
cumplir con la exhortación de normar o lo hace de manera defectuosa, la Corte
Suprema de Justicia dicta un nuevo fallo donde, en base a su previa
argumentación, repara definitivamente la inconstitucionalidad y/o
incovencionalidad detectada (tal como aconteció en los casos “Badaro I”[24] y
“Badaro II”[25]).
En el presente caso, más allá que el voto de la minoría se encuadra con
mayor precisión en la lógica procedimental del modelo de sentencias
exhortativas desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia, surge del voto mayoritario una objetiva inconsistencia en cuanto
establece un suerte de mixtura entre el esquema de sentencia exhortativa sumado
aun plazo fatal de restablecimiento normativo de una norma derogada en 2006 que
podría derivar en un esquema insustancial de razonable concreción.[26]
Mucho más aún si el camino propuesto es volver a una integración de veinte
miembros que fracasó en el pasado donde el presidente de la Corte Suprema de
Justicia preside el Consejo de la Magistratura, lo cual vulnera el mandato
constitucional que dicho órgano se ocupe de la administración del Poder
Judicial justamente para despejar la tarea de la Corte Suprema de Justicia.
IV._ La Corte Suprema de Justicia y los plazos de resolución
de las causas.
La
Sala III de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal dictó sentencia
declarando la inconstitucionalidad de la ley 26.080 en la presente causa el 19
de noviembre de 2015 y la Corte Suprema de Justicia resolvió definitivamente el
tema el 16 de diciembre de 2021. En dicho período fueron resueltos los casos “Rizzo” y “Monner Sans”. En dicho contexto, no parece apropiado el exiguo
plazo de 120 días corridos otorgados al Congreso para sancionar una nueva ley
cuya imposibilidad de cumplir genera,
entre otras consecuencias, el significativo empoderamiento del
presidente de la Corte Suprema de Justicia (presidente del tribunal que tiene
la última palabra con tres votos de sus miembros sumado a presidente del
Consejo de la Magistratura que administra al Poder Judicial) cuando la Corte
Suprema de Justicia demoró caso seis años en dictar sentencia.
Los
abogados y abogadas tenemos plazos procesales fatales. Los jueces y juezas
anteriores tienen plazos procesales determinativos. La Corte Suprema de
Justicia no tiene plazos, ni agenda de casos institucionales, ni orden
cronológico reglado ¿Es razonable en términos constitucionales y convencionales
que una Corte Suprema de Justicia pueda utilizar con tal grado de
discrecionalidad la cronoterapia procesal como un superpoder político? ¿Cómo se
sostiene la razonabilidad estructural de un sistema de control judicial que
demora tanto tiempo en declarar inválida una ley fundamental para que la
justicia funcione mejor generando las respuestas que la sociedad demanda?
Una Corte Suprema de
Justicia sin plazos es como un sistema de derechos sin garantías.
V._ A modo de conclusión.
La
respuesta la tiene el Congreso: nueva ley en menos de 120 días sobre la base
del acuerdo político del oficialismo y la oposición o restablecimiento de la
ley 24.937 con su correctiva ley 27.939 para volver a un esquema disfuncional.
[1]
CSJN Fallos CAF 29053/2006/CAI-CS1,
16 de noviembre de 2021.
[2]
Integrada por Maqueda, Rosenkrantz y
Rosatti.
[3]
Integrada por Lorenzetti.
[4]
CSJN Fallos 336:760 (2013)
[5]
Integrada por Lorenzetti, Fayt,
Highton de Nolasco, Maqueda (voto conjunto) más Petracchi y Argibay (cada uno
según su voto)
[6]
Considerando 18.
[7]
Considerando 25.
[8]
Considerando 7.
[9]
Considerando 9.
[10]
CSJN Fallos 337: 166 (2014).
[11]
Integrada por Lorenzetti, Fayt,
Highton de Nolasco, Maqueda, Petracchi (voto conjunto) más Zaffaroni y Argibay (cada uno según su voto)
[12]
Considerando 6.
[13]
Considerando 8.
[14]
Considerando 9.
[15]
Considerando 7 del voto conjunto.
[16]
Considerando 9 del voto conjunto.
[17] Considerando 15 del voto conjunto. En este punto, la Corte Suprema de Justicia descarta una versión empírica de interpretación constitucional como propone Mauro Benente en un interesante hilo expuesto en Twitter (@MauroBenente) a través del cual sostuvo que según las investigaciones empíricas que realizó no encontró ninguna resolución en las que los 7 representantes del estamento político hayan votado en bloque y los restantes 6 en disidencia en 15 años de vigencia de la ley 26. 080 (punto 7.3 del hilo).
[19]
Considerandos 11 y 12 del voto
conjunto.
[20]
Considerando 9 del voto de
Lorenzetti.
[21]
CSJN Fallos 335:197 ( 2012).
[22]
CSJN Fallos 340:914 (2017).
[23]
CSJN Fallos 334:809 (2021).
[24]
CSJN Fallos 329:389 (2006).
[25]
CSJN Fallos 330:4866 (2007).
[26]
Rizzo, Jorge, “El fallo sobre el
Consejo: ¿nueva ley o nulidades?”, Infobae, opinión, 16 de diciembre de 2021.