Sumario:
I. Introducción. II. La postura de la mayoría y de la minoría de la Corte
Suprema de Justicia. III. ¿Pueblo federal
y pueblo local? IV. A modo de conclusión.
I. Introducción.
La mayoría[1] de
la Corte Suprema de Justicia en la causa "Defensor del Pueblo de la Provincia del Chaco c/ Poder Ejecutivo
Nacional y otros s/ amparo colectivo"[2] reafirmó
un estándar histórico de carácter restrictivo en torno a los alcances de la
legitimación procesal de los Defensores del Pueblo provinciales y de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires para cuestionar ante jueces federales normas dictadas
por autoridades nacionales.
A lo largo del tiempo con distintas
composiciones[3],
la Corte Suprema de Justicia les negó a estos Defensores del Pueblo que
tuvieran la facultad constitucional o legal de poder accionar judicialmente
contra decisiones normativas federales por más que estas impactaran
negativamente sobre los derechos de la comunidad que dichos órganos deben
custodiar.
El objeto del presente comentario
consiste en analizar de forma crítica los argumentos expuestos por la mayoría
del tribunal y las distintas alternativas con las que contarían los Defensores
del Pueblo provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
II. La postura de la mayoría y de la minoría de la Corte Suprema de Justicia.
En la causa "Defensor del Pueblo de la Provincia del
Chaco" la mayoría remite a
los argumentos expuestos por la mayoría[4] de
la Corte Suprema de Justicia en la causa "Defensor del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c/ Secretaría de
Comunicaciones-resol. 2926/99 s/ amparo ley 16.986".[5] En
dicha causa, el Defensor del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires promovió una
acción de amparo colectiva contra una Resolución dictada por la Secretaría de
Comunicaciones de la Nación[6]
que había autorizado el cobro del servicio de informaciones "110" a los
usuarios del servicio de telefonía.
El primer argumento esbozado vinculado
a la distribución de competencias en el Estado federal argentino fue que las
atribuciones del Defensor del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires emanaban de
la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de normas locales las
cuales carecían de facultades para reglar los procedimientos seguidos en los
juicios tramitados ante los tribunales nacionales. Así como el Defensor del
Pueblo de la Nación no puede cuestionar judicialmente las normas dictadas por las
autoridades locales, los Defensores del Pueblo locales no pueden impugnar
judicialmente las normas dictadas por las autoridades federales.[7]
El segundo argumento elaborado, que
se enlaza con el anterior, consistió en sostener que si bien la provincias y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires se dan sus propias instituciones autónomas,
organizan sus poderes, dictan sus leyes de procedimiento y designan a sus
jueces sin ninguna clase de intervención del gobierno federal; estas no pueden
ejercer atribuciones que obstruyan los fines del gobierno federal en tanto el
mismo se mantenga dentro del ámbito de sus competencias puesto que donde hay
poderes delegados al Gobierno de la Nación no hay poderes reservados salvo por
pacto expreso y especial. Si existiese una controversia entre los intereses
locales y los federales, la representación para estar en juicio en nombre de
unos y otros, compete a las autoridades políticas respectivas de conformidad
con lo que sus leyes dispongan al respecto pero no a cualquiera de los órganos
a los que se le atribuya.[8]
Posteriormente, en el fallo "Buenos
Aires, Provincia de c/ Estado Nacional y otras s/ acción declarativa de inconstitucionalidad
y cobro de pesos"[9]
tramitado en competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia con el
objeto de obtener la inconstitucionalidad de una norma de carácter tributario,
la invocada legitimación procesal fue reconocida exclusivamente a la
Gobernadora de la Provincia de Buenos Aires y rechazada al Defensor del Pueblo
de la Provincia de Buenos Aires.
Por último, como argumento
definitorio del alcance del estándar fijado sostuvo lo siguiente: un órgano de
control de la administración de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires cuyas
atribuciones derivan de la legislatura local y que no constituye el
representante de aquella, ni tiene personería legal de los particulares
afectados, ni constituye una persona de existencia visible ni ideal carece de
competencia constitucional para objetar los actos de las autoridades
nacionales, y eventualmente, obtener su anulación.[10]
En tanto, la minoría[11]
desarrolló un esquema argumental sobre el contenido de los derechos colectivos
que constituyó un adelanto de los fundamentos constitucionales que una mayoría
del tribunal consolidó en la causa "Halabi"[12].
Sobre dicha base, estableció que al tratarse de un derecho colectivo individual
homogéneo el Defensor del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires tiene
legitimación procesal activa colectiva para impugnar normas federales en virtud
de la habilitación constitucional establecida por la Constitución de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires en el artículo 137, y más específicamente, por las
facultades atribuidas a dicho órgano por la ley 3 (artículo 13 inciso h). El
punto central del argumento fue sostener que en tanto existiese una afectación
de derechos colectivos, el Defensor del Pueblo local está facultado para estar
en juicio con el objeto de impugnar las decisiones que los afecten cualquiera
sea el origen de dichos actos.[13]
III. ¿Pueblo federal y pueblo local?
La invocación del sistema de
distribución de competencias entre el Estado nacional, las provincias y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires como argumento para negarle legitimación
procesal activa colectiva a los Defensores del Pueblo locales carece de un sustento
razonable. La distribución de competencias se vincula con la coordinación de
las formas de producción del derecho y el dictado de distintas clases de normas
que tienen por objeto garantizar los derechos que se encuentran en la
Constitución argentina y que amplían las Constituciones provinciales. La
legitimación procesal de los Defensores del Pueblo se relaciona con la tutela y
reparación efectiva de derechos colectivos violados respecto de un pueblo común
que no puede ser diferenciado y sin importar la naturaleza del sujeto emisor de
la norma. Como se observa, la distribución de competencias entre los sujetos
del Estado federal y la legitimación procesal para defender los derechos de los
habitantes no son conceptos equiparables, sino que por el contrario, representan
ámbitos normativos distintos. Aún dentro de la lógica expuesta por la mayoría
de la Corte Suprema de Justicia es controversial afirmar que la defensa de los
derechos colectivos de los habitantes de las provincias y de la Ciudad de
Buenos Aires cuando son afectados por la autoridades nacionales es una materia expresamente delegada al Estado
federal para ser ejercida por el Defensor del Pueblo de la Nación.
El pueblo que los Defensores
protegen es uno solo. Una de las acepciones constitucionales de
"pueblo" lo define como la parte estable de la población con
convivencia territorial habitual y permanente.[14]
En relación a los derechos que titularizan sus habitantes no es posible
dividirlo en "pueblo federal" y "pueblo local" a los efectos
de la protección efectiva de los mismos ante la existencia de actos normativos
conculcatorios. En otras palabras, ante una situación de violación de derechos
colectivos, el pueblo es un ente sin posibilidad de fragmentación competencial
que requiere el máximo de las protecciones coadyuvantes disponibles.
La legitimación procesal de las
autoridades políticas de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
para estar en juicio se vincula directamente con el sistema de distribución de
competencias, pero bajo ningún punto de vista, puede parangonarse con las
funciones atribuidas a los Defensores del Pueblo locales como órganos de tutela
de los derechos previstos en las Constituciones y en los Instrumentos
Internacionales sobre derechos humanos que ostentan jerarquía
constitucional.
Los argumentos de la mayoría
conducen a un sinsentido constitucional relacionado con la protección efectiva
de los derechos del pueblo. Una simple asociación que obtuvo personería
jurídica mediante un acto administrativo dictado por un órgano provincial con
competencia en personas jurídicas podría interponer una acción judicial ante un
tribunal federal con el objeto de impugnar una norma emanada de una autoridad
federal que impacta directamente en los habitantes de una provincia, mientras
que el Defensor del Pueblo local carecería de dicha atribución. Es más si los
Defensores del Pueblo locales constituyesen una asociación civil podrían
realizar través de ella todos los planteos judiciales que no pueden hacer en su
carácter de órganos de protección de los derechos de pueblo. O bien podrían
patrocinar letradamente a un cotitular de un derecho colectivo a efectos de
promover una acción judicial colectiva, pero reitero, no lo podrían hacer como
sujetos activos colectivos. La Constitución argentina en el artículo 43
reconoce legitimación procesal colectiva por igual al Defensor del Pueblo, las asociaciones
y a los cotitulares, por los tanto, no es posible realizar interpretaciones constitucionales que le reconozca a un órgano
privado aquello que se le niega a un órgano público.[15]
IV. A modo de conclusión.
La legitimación procesal es un
elemento definitivo en la conformación de la figura del Defensor del Pueblo. Sin
legitimación procesal no hay Defensor del Pueblo. No importa de qué lugar procede
una violación de derechos, sino que lo realmente interesa, es que existan
órganos que la pueda repeler eficazmente. El Defensor del Pueblo de la Nación
actuando junto a los Defensores del Pueblo locales nunca puede ser un problema,
sino por el contrario, significaría una sumatoria de representantes de un mismo
pueblo persiguiendo que los derechos colectivos no se vuelvan quiméricos por
las violaciones de autoridades nacionales o locales.
[14] Bidart
Campos, Germán J., Tratado elemental de derecho constitucional argentino, Tomo
I-A, Ediar, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2000, p. 610.
[15] Gil
Domínguez, Andrés, "Defensor del Pueblo, acciones colectivas y costas
procesales", La Ley 2016-D-1299.
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