Expte. n° 12.210/15 “Gil Domínguez, Andrés c/ GCBA s/
acción declarativa de inconstitucionalidad”
Buenos Aires, 24
de febrero de
2016
Visto: el expediente citado en el epígrafe,
resulta:
1. Andrés Gil Domínguez, en su carácter de
habitante de la ciudad de Buenos Aires, promueve acción declarativa de
inconstitucionalidad —en los términos del art. 113, inc. 2º, CCBA y art. 17 y
cc, ley nº 402— respecto del art. 22 inc. A.4 de la ley 31 —conf. ley n° 4.890— (fs. 3/18).
Considera el actor que el enunciado allí contenido
afecta la garantía republicana de independencia del Poder Judicial, consagrada
en el art. 1 CCBA, así como los arts. 115, 116 y 117 CCBA y la jurisprudencia
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Señala que la
inconstitucionalidad e inconvencionalidad del art. 22 inc. A.4 de la ley n°
31 (conf. ley 4.890) se configura en
tanto dicho precepto establece una mayoría débil para que el Consejo de la
Magistratura de la Ciudad pueda acusar a los jueces e integrantes del
Ministerio Público local ante el Jurado de Enjuiciamiento, lo que violenta la
garantía de independencia del Poder Judicial (fs. 3).
Afirma que la norma cuestionada contraría la
voluntad de los convencionales constituyentes de configurar un Poder Judicial
independiente como garantía eficaz de un sistema de derechos y que, en
consecuencia, la ley que regula su funcionamiento no puede desconocer la
impronta de este mandato constitucional (fs. 4).
Indica que si bien la Constitución local establece
en los arts. 121, 122 y 123 la remoción de jueces y miembros del Ministerio
Público, no especifica cuáles son las mayorías necesarias para adoptar esa
decisión; por ello entiende que se configura una laguna constitucional que debe
ser llenada por la ley reglamentaria que, arguye, no podría desconocer el
mandato de independencia del Poder Judicial ni dejar de observar que, en el
supuesto de juicio político a los miembros del Tribunal Superior, el fiscal
general, defensor general y asesor general, el artículo 94 de la CCBA exige una
mayoría agravada de dos tercios (fs. 5 y 5 vuelta).
En suma, según el criterio del
accionante, la norma impugnada conculca la independencia del Poder Judicial,
por cuanto desconoce la voluntad de los convencionales constituyentes en el
diseño del Poder Judicial de la Ciudad, implica una regresión normativa sin
justificación, violenta el derecho convencional interpretado y las garantías establecidas en los arts. 115, 116 y
117 CCBA, permitiendo que los jueces sean castigados por el contenido de sus
sentencias (fs. 15 a 18).
2. A fs. 23/28 emite dictamen el señor Fiscal General
Adjunto y, por los fundamentos que expone, propicia declarar inadmisible la
acción en examen.
3. A fs. 30/30 vuelta el actor amplía
la demanda y sobre la misma base argumentativa expuesta, extiende el pedido de
inconstitucionalidad al art. 21 de la ley n° 31 (conf. ley n° 4.890)
4. Corrida nueva vista, el Fiscal
General Adjunto opina que la ampliación tiene los mismos defectos de
fundamentación señalados en su dictamen anterior de fs. 23/28, por lo que se
pronuncia por la declaración de inadmisibilidad (fs. 33/33 vuelta).
Fundamentos:
La
jueza Ana María Conde dijo:
1. El actor está legitimado para interponer la
demanda de inconstitucionalidad, de acuerdo a lo dispuesto por el art. 18,
inciso 1°, de la ley nº 402, sin embargo, por las razones que seguidamente
expondré, la acción intentada es inadmisible.
2. Las normas cuestionadas —arts. 21 y
22 inc. A.4 de la Ley n° 31 (conforme ley 4890)— establecen el quórum y la
mayoría que se requieren para efectuar la acusación de jueces e integrantes del
Ministerio Público ante el Jurado de Enjuiciamiento, complementando las
disposiciones constitucionales previstas para el caso en los arts. 121, 122 y
123 de la CCBA que prescriben sobre la remoción de magistrados y funcionarios
del Ministerio Público.
El actor
considera que estas disposiciones de la ley n° 31vulneran la garantía de
independencia del Poder Judicial consagrada en los arts. 1°, 115, 116 y 117
CCBA y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al
requerir una mayoría no agravada (cinco votos sobre nueve) para que el Consejo
de la Magistratura pueda efectuar la acusación que dé lugar al juicio de
remoción de magistrados y miembros del Ministerio Público. Señala además que
esta modalidad, a su entender, resulta contraria a la voluntad de los
convencionales constituyentes que diseñaron el Poder Judicial de la Ciudad (fs.
3/6) y significaría una “regresión normativa institucional” (fs. 10).
3. Los fundamentos que exhibe el
accionante para sustentar su demanda se centran, básicamente, en principios y
garantías generales de nuestra Constitución local, nacional e incluso de
los instrumentos internacionales que la
integran, así como en construcciones a partir de doctrinas de fallos que las
mencionan, pero sin dar cuenta de una norma concreta constitucional que
resulte, con claridad y contundencia, violentada por las disposiciones
impugnadas.
Es más,
el propio escrito de demanda admite que la Constitución local no ha prescripto,
al considerar el tema de la remoción de jueces y funcionarios del Ministerio
Público, las mayorías requeridas para tratar el tema en el Consejo de la
Magistratura y, en su caso, proceder a efectuar la acusación (fs.6). De ello,
resulta, entonces, que el Constituyente local ha optado por dejar librado a la
Legislatura la definición, por medio de una ley, de la cuestión referida a la
mayoría requerida y el actor no logra, con su fundamentación, exponer un
planteo sólido basado en argumentos de carácter constitucional que permita, al
menos, presumir que exista una posible concreta incompatibilidad entre las
normas cuestionadas y las de rango constitucional o convencional.
En
efecto, este Tribunal ha establecido en reiteradas oportunidades que “Es requisito
esencial del trámite preliminar de admisibilidad de la acción declarativa de
inconstitucionalidad que quien la inicie precise con claridad cuáles son las
normas de carácter general sobre las que solicita el control de
constitucionalidad, y cuáles los preceptos y principios constitucionales con
los que las primeras entran en colisión. (TSJBA, causa SAO 31/99, “Massalín
Particulares S.A. c/ Gob. Ciudad de Buenos Aires s/ Acción declarativa de
inconstitucionalidad”, resolución del 05/05/1999; causa SAO 42/99 “Blanco,
María Susana c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ Acción declarativa de
inconstitucionalidad y Nulidad”, resolución del 04/06/1999; causa SAO 60/99,
“Cavallari, María Georgina c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ Acción
Declarativa y de Inconstitucionalidad”, resolución del 11/08/1999). En
consecuencia, resulta fundamental para evaluar la procedencia de la acción
intentada, que quien la inicie precise
con claridad y en forma pormenorizada las razones en que sustenta la inconstitucionalidad
que pretende. El mero pedido, que se limita a invocar principios y afirmaciones
dogmáticas sin vincularlas adecuadamente con la norma cuestionada y que
consiste en una suma de comentarios y opiniones contrarias al modo en que la
ley regula la cuestión, sin llegar a constituir una verdadera censura de base
constitucional, no reúne los requisitos mínimos exigibles para el ejercicio del
control de constitucionalidad.
4. La falta de precisión en los
planteos que sustentan la demanda queda en evidencia al advertirse que, más que
una concreta razón de orden constitucional, lo que surge de la presentación es
un cuestionamiento global al régimen de mayorías dispuesto por los legisladores
para habilitar el juicio de remoción a jueces e integrantes del Ministerio
Púbico en la Ciudad de Buenos Aires. Este regulación —que comprende la mayoría
necesaria para tener quórum y la mayoría para acusar— conforma un sistema que
se complementa y no puede ser analizado parcialmente y desde una misma
plataforma argumental basada en la supuesta afectación de la independencia
judicial, susceptible de convertirse en “una amenaza” para los jueces, quien
podrían ser “castigados por el contenido de sus sentencias” (fs. 31). Estas
afirmaciones del actor no se corresponden con la realidad del funcionamiento
del sistema previsto, a tal punto que —aun cuando el accionante pretende
compararlo con el sistema de enjuiciamiento previsto para jueces nacionales— no
advierte que el art. 22 de la ley local exige un quórum agravado de seis
miembros para habilitar el tratamiento, y de éstos debe haber al menos un
integrante de cada uno de los estamentos que conforman el Consejo de la
Magistratura (jueces, abogados y legisladores). Por otra parte, viene al caso
señalar que el Consejo de la Magistratura local no tiene representante del
Poder Ejecutivo, como sí lo tiene su par de la Nación, lo que demuestra que se
trata de diseños diferentes de los órganos que componen los poderes judiciales
en cada caso. En suma, el actor ha intentado sin éxito comparar dos sistemas
distintos, sin llegar a establecer que el sistema de mayorías local pudiera
vulnerar la garantía de independencia de los jueces y miembros del Ministerio
Público, ni que estos tuvieran que ejercer sus tareas bajo presión o influencia
de alguna naturaleza, como lo sostiene en su demanda.
El objeto del control abstracto de constitucionalidad previsto por el art. 113
inc. 2do CCBA consiste únicamente en verificar
la adecuación de las normas objetadas con la Constitución Nacional
y la CCBA; mas este análisis –cuya consecuencia,
en caso de incompatibilidad será, la de expurgar del sistema jurídico la norma que se opone a la
superior- presupone necesariamente la carga del presentante de enfocar su
planteo hacia el confronte abstracto entre ellas, de modo tal que, efectuado el cotejo,
surja con claridad su adecuación o su inconstitucionalidad. Por ello, no
corresponde por esta vía suscitar un debate acerca de cuál es el criterio más
acertado, más progresista o más acorde con otros sistemas, ni el que prefiere
la comunidad jurídica, sino de —reitero— confrontar las normas que se objetan
con los preceptos constitucionales con el fin de establecer si las primeras se
encuentran en colisión con los segundos. La argumentación del actor se dirige a
valorar subjetivamente las normas, sin centrarse en el concreto confronte que
requiere esta acción declarativa de inconstitucionalidad, motivo por el cual el
debate en audiencia pública que prevé la ley 402 resultaría inconducente y superfluo para el
resultado de la acción intentada.
5.
Este Tribunal
ha señalado en numerosas oportunidades que la
declaración de inconstitucionalidad de una norma constituye una medida de
extrema gravedad institucional, por lo que corresponde exigir a quien pretenda obtenerla
un sustento argumental sólido que contenga la propuesta de un debate
constitucional serio y fundado (cf. mi voto en “Tórtora, Carlos Alfredo c/ GCBA
s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. nº 4884/06, resolución
del 1º de noviembre de 2006, entre otros). Ello implica tanto la mención
precisa de las normas que se cuestiona como de los preceptos constitucionales
que se sostiene conculcados y la vinculación concreta y seria entre ambos, como
la necesidad de completitud del planteo, es decir la consideración y
argumentación de todas aquellas cuestiones atingentes respecto de las cuales,
razonablemente, debe hacerse cargo quien interpone una acción de la naturaleza
de la aquí intentada para permitir el debate constitucional con las características
apuntadas precedentemente.
Como ya lo anticipé, la demanda
interpuesta adolece de una fundamentación susceptible de dar lugar a un planteo
serio de orden constitucional, tal como lo prevé el art. 113, inc. 2do CCBA.
Por un lado, carece de una argumentación completa, en la medida de que el
accionante, al discurrir sobre la presunta vulneración del principio
republicano de “independencia judicial” se ha limitado a efectuar un análisis
parcial y sesgado en orden a establecer la falta de idoneidad como sistema
constitucionalmente válido para la remoción de jueces y miembros del Ministerio
Público en la Ciudad de Buenos Aires, pero ha omitido toda reflexión en torno a
las particularidades del sistema local, como su composición o la mayoría
requerida para tratar y debatir sobre la presentación de la acusación. También
ha obviado toda referencia a la garantía de los ciudadanos a que los jueces
puedan ser removidos —mediante el respectivo proceso—, cuando no cumplen
adecuadamente sus funciones o se apartan de las leyes. Tan importante es la
garantía de la independencia judicial, como la que sustenta el proceso de
remoción. La Legislatura de la Ciudad optó por sistema de mayorías para
completar las disposiciones de los arts. 115, 116 y 117 CCBA de acuerdo con las
particularidades del Poder Judicial local, y el actor no ha logrado explicar
cómo y por qué este sistema colisiona con los preceptos, y principios
constitucionales y convencionales que
hacen a la garantía de independencia judicial.
Los planteos fundados en la
“regresión institucional” que implicaría la normativa que se objeta con
relación a la inmediata anterior, o la “violación del principio de buena fe en
la interpretación de los derechos” no tienen mayor desarrollo que la mera
opinión y parecer del presentante. Los principios relativos a la extensión o
calidad de los derechos humanos no son aplicables al cuestionamiento del
régimen jurídico de remoción y su utilización para fundamentar la supuesta
fragilidad de los jueces de la Ciudad frente al poder estatal y de ahí el
menoscabo de su independencia, no expresa otra cosa que la opinión del
presentante; opinión que, además, no encuentra asidero en los fallos de los dos
fueros de esta Ciudad que no sólo reconocen y aplican las normas derivadas del
sistema interamericano de derechos humanos, las reglas “pro- homine” y “pro
actione”, sino que además han sido pioneros en el reconocimiento de la mayor
extensión y calidad de todos los derechos humanos, económicos y sociales
existentes en la actualidad.
Estas falencias argumentativas, que se
sostienen en aseveraciones como que las norma del art. 22 A.4 cuestionada
“impone una situación de permanente amenaza disciplinadora por parte del
Consejo de la Magistratura hacia los jueces…”, que implica “la versión local
del ‘vamos por todo’” y que “permite que los jueces sean castigados por el
contenido de sus sentencias” (fs. 30/31), sin la existencia de un adecuado
desarrollo argumentativo que permita mostrar con claridad cuál es la relación
directa entre las situaciones que señala y las normas constitucionales que dice
contrariadas, conforme a lo que exige el art. 19, inc. 2, ley n° 402, y la
reiterada jurisprudencia del Tribunal (v.g. causa “ Massalin”, anteriormente
citada), determinan la suerte adversa de la acción intentada.
6.
Las
consideraciones expuestas resultan suficientes para concluir —sin necesidad de
abundar en fundamentos que me llevarían a ingresar al análisis de fondo de la
acción— que la presentación en examen no logra superar el análisis de admisibilidad de la acción que se intenta. Por ello, sin
perjuicio de destacar el acabado estudio de la cuestión efectuado por mis
colegas, no analizaré otros argumentos
adicionales, en el entendimiento de que en esta etapa procesal sólo corresponde
verificar el cumplimiento de los recaudos exigidos por la CCBA y la ley n° 402
para determinar la admisibilidad o no de la acción declarativa de
inconstitucionalidad interpuesta.
En definitiva, voto por declarar
inadmisible la demanda.
La juez Inés
M. Weinberg dijo:
1. La acción entablada cumple con los recaudos formales normativamente
previstos y el actor se encuentra legitimado para interponerla —arts. 18 inc.
a) y 19 inc. a) de la ley 402—; no obstante, la demanda tal como ha sido
planteada resulta inadmisible —arts. 113, inc. 2 CCABA y 19 inc. b) de la
citada LPTSJ—, en cuanto presenta defectos de fundamentación inicial, toda vez
que no alcanza a demostrar de qué manera la normativa que cuestiona lesiona en
forma efectiva y específica la garantía constitucional de la independencia del
Poder Judicial.
2. El actor sostiene la inconstitucionalidad del art. 22 inc. A.4 de la
ley nº 31 (conf. la ley nº 4890) en tanto establece un régimen de mayoría débil
(o no agravada) para que el Consejo de la Magistratura pueda efectuar la
acusación de jueces e integrantes del Ministerio Público ante el Jurado de
Enjuiciamiento, lo que —en su apreciación— vulnera la garantía republicana que
tutela la independencia del Poder Judicial de conformidad con lo establecido en
los artículos 1 de la CN, 1 de la CCABA, y la jurisprudencia de la CIDH así
como la garantía institucional establecida por los arts. 115, 116 y 117 de la
CCABA (v. puntos I y II fs. 3 vta.). Posteriormente amplia el objeto de su
presentación respecto del art. 21 de la ley nº 31 (conf. la ley 4890) en lo que
hace a la conformidad del quorum y el
régimen de mayorías allí establecido (fs. 30/vta.).
Afirma —en apretada síntesis— que la normativa atacada desconoce la
voluntad del convencional constituyente de 1996, implica una regresión
normativa injustificada —frente al recorrido legislativo operado por la norma
en crisis desde su sanción en 1998 hasta la actualidad—, lesiona el principio
de buena fe, impone una situación de permanente amenaza disciplinaria por parte
del Consejo de la Magistratura hacia los jueces que impide el pleno ejercicio
objetivo de la función judicial, vulnera el derecho convencional interpretado,
posibilita la indefensión del sistema de derechos e implica la versión local
del “vamos por todo” o “democratización de la justicia” y permite que los
jueces sean castigados por el contenido de sus sentencias.
Ahora bien, más allá del análisis de las apreciaciones fácticas
descriptas por la accionante, la pertinencia de realizar una interpretación
sobre la cuestión traída a estudio a partir de la voluntad de los
convencionales constituyentes en el marco de la acción ventilada, o la de
confrontar el derrotero legal histórico de la normativa descripto por la parte
frente a una alegada regresividad de derechos que pudieran verse afectados en
el marco de la jurisprudencia invocada, debe ponderarse que la parte entiende
que existe una “laguna constitucional” —en sus propios términos (fs. 5 vta.)—,
en tanto los artículos 116 inc. 8, 121, 122 y 123 nada especifican sobre las
mayorías requeridas para que los miembros del Consejo de la Magistratura puedan
adoptar la decisión de abrir un proceso de remoción mediante la formulación de
una acusación.
En acciones como las que nos ocupan, la norma atacada tiene que presentarse
palmaria y efectivamente contraria a la Constitución. Si la Constitución no
marca los taludes o andariveles por donde la reglamentación legislativa
necesariamente deba transitar —tal como
ocurre en el caso y así lo entiende el pretensor también—, y por otra
parte, la opción legislativa adoptada se presenta prima facie plausible a esta última, no se advierte la vulneración
invocada. No puede plantearse una inconstitucionalidad basada en una
interpretación subjetiva acerca de lo que la norma debiera o pudiera decir
cuando la Constitución nada prescribe al respecto.
En atención a las gravosas consecuencias que acarrea su admisión —última ratio del ordenamiento
jurídico— el Tribunal ha señalado que “es un requisito esencial
del trámite preliminar de admisibilidad de la acción declarativa de
inconstitucionalidad que quien la inicia precise con claridad cuáles son las
normas de carácter general sobre las que solicita el control de
constitucionalidad y cuáles los preceptos y principios constitucionales con los
que las primeras entran en colisión. También es ineludible que explique de
manera clara y pormenorizada las razones en las que sustenta la tacha de
inconstitucionalidad” (in re: “Massalin
Particulares S.A. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción
declarativa de inconstitucionalidad”, expte. n° 31/99, resolución del 5/5/1999,
en Constitución y Justicia [Fallos del TSJ] t. I, Ed. Ad Hoc, Buenos Aires,
2001, ps. 56 y siguientes).
Asimismo, este
estrado ha indicado que para evaluar la admisibilidad de la acción declarativa
de inconstitucionalidad debe especificarse cuál es la relación directa que
existe entre las normas que son impugnadas y los principios constitucionales
que son invocados (in re: “Alegre
Pavimentos SACICAFI c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción
declarativa de inconstitucionalidad”, expte. 366/00, resolución del 20/6/00).
En
suma: para que la acción sea admisible deben precisarse las normas —generales
atacadas y constitucionales vulneradas— en forma precisa y concreta; las
razones en que sustenta la tacha de inconstitucionalidad —en forma clara y
pormenorizada—, y además, debe especificarse —acreditarse— la existencia de una
relación directa entre las normas que son impugnadas y los principios
constitucionales invocados.
En esta inteligencia, e independientemente de la mayor o menor
razonabilidad que pueda presentar la normativa en crisis —en su adecuación de
medios a fines—, cuando el constituyente ha dejado francamente en cabeza del
legislador la regulación de la materia —a partir de la referida “laguna
constitucional” aludida por la parte—, la pretensora no alcanza a fundamentar
adecuadamente, para generar la iuris
dictio en el marco de la acción intentada, de qué manera las normas
atacadas conculcan la regulación constitucional invocada, así como tampoco
logra acredita una relación directa entre ambas.
4. En virtud de las
consideraciones expuestas, voto por declarar inadmisible la acción declarativa
de inconstitucionalidad.
Así lo voto
El juez Luis Francisco Lozano
dijo:
1. Los argumentos
en que se apoyan los planteos del actor (cf. el punto 1 de los “Resulta”)
carecen en su conjunto del vigor que está acción requiere (cf. el inc. 2 del
art. 19 de la ley 402 y mi voto in re “Fedecámaras
c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. n° 3725/2004, sentencia de este Tribunal del 16/3/2004).
Ello no implica que los planteos no tengan entidad para ser tratados en algún
proceso sino que su
conjunto es insuficiente para desencadenar uno
de ésta índole.
2.
Comenzaré por recordar que existen dos modalidades de control de
constitucionalidad en nuestro orden jurídico local, el difuso y el concentrado.
Difieren, ciertamente, en cuanto al procedimiento y al juez competente para
entender en ellos, pero también, y esto es lo relevante para la decisión que
aquí estamos tomando, en cuanto al contenido que puede ser examinado en uno y
otro al igual que en los efectos del pronunciamiento.
El
control difuso puede extenderse a todas las normas cuya validez puede ser
revisada en el concentrado y a otras vedadas a este último. Tal como ocurre con
las normas federales o nacionales. Supuesto especial, aunque desde luego
inusual, es el de las cláusulas de la Constitución de la Ciudad. No obstante la
reverencia y compromiso que ella
nos inspira, el art. 31 de la Constitución Nacional nos impone como jueces el
deber de no aplicarla en las hipótesis de que se encuentre en oposición a la
Suprema Ley de la Nación (confr. CSJN, Fallos: 159:326). Ello así, puesto que
dicho artículo no distingue jerarquías en el universo de normas locales que
quedan subordinadas a las válidamente emitidas por la Nación.
3. El accionante, tal como
quedó señalado en el punto 1 de los “Resulta”, tacha de inconstitucional el
artículo 22 inciso A 4 de la ley 31 porque sostiene que la “mayoría débil” que
prevé para decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados (el
voto de la mayoría absoluta de sus 9 miembros, esto es, el voto de 5
Consejeros) resultaría violatoria de la interpretación que de la garantía de
independencia judicial ha hecho la Corte IDH y la CSJN. Sostiene que esa
garantía se veía preservada con el régimen anterior que establecía una mayoría
de 2/3 (cf. la ley 1007) para desencadenar el mencionado procedimiento.
Sobre la base de esos
mismos argumentos tacha también de inconstitucional el art. 21 de
la misma ley 31 en cuanto a la conformación del quorum y el régimen de mayorías, “por vulnerar… la garantía
republicana en cuanto tutela la independencia del Poder Judicial”. Citó también
el art. 1 de la CN, 1 de la CCBA, fallos de la CIDH y 115, 116 y 117 de la
CCABA (fs.30 y el punto 3 de los
“Resulta”).
4. Es cierto que el régimen
modificado por la ley 1007 era más exigente a los fines de establecer con qué quorum y cantidad de votos el CM —cuya
composición es de 9 miembros, 3 representantes de la legislatura, 3 jueces del
Poder Judicial de la CABA y 3 abogados o abogadas (cf. el art. 115 de la CCBA)—
podía decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados.
Antes de la reforma de la ley 4890, el quorum
era de 7 sobre 9 miembros
y la mayoría para acusar a un magistrado de 2/3
del total de sus miembros. El régimen actual prevé, en cambio, que el CM puede
disponer la apertura del mencionado procedimiento con el voto de la mayoría
absoluta de sus miembros, esto es el voto de 5 consejeros, en cuya votación
deben participar un mínimo de 2/3, y estar representados los tres estamentos
(cf. el art. 22 de la ley 31).
Pero, como dije, los
argumentos sobre cuya base la accionante pretende mostrar la
inconstitucionalidad del nuevo régimen son insuficientes para justificar el
desencadenamiento del debate que pide. Esencialmente porque no se hace cargo de
explicar cuál sería el fundamento constitucional de exigir una mayoría
potenciada, ni tampoco por qué la garantía de progresividad en que funda su
acción sería aplicable al régimen de remoción de jueces, ni se ocupa de mostrar
por qué debería ser más exigente la mayoría para acusar a un magistrado que la
requerida para removerlo. Esto último es un aspecto clave de la cuestión,
porque, a los fines de esta acción, la cláusula contenida en el art. 123 de la
CCBA es un dato inconmovible.
5. Dicha cláusula prevé que
la decisión que resuelve remover a un
magistrado de su cargo debe contar con el voto de, al menos, 5 de los integrantes del Jurado de Enjuiciamiento (cf.
el art. 123 de la CCBA),
órgano que tiene a su cargo resolver la acusación (compuesto al igual que el CM, por 3 representantes de
legislatura, 3 abogados y 3 jueces, con la salvedad de que uno de ellos tiene
que ser vocal de Tribunal Superior de Justicia -cf. el art. 121 de la CCBA).
Ni la CCBA ni la ley que la
reglamenta prevé como requisito el quorum
especial que el art. 22 de la ley 31 requiere para la acusación (2/3 y la
representación de los 3 estamentos).
6. Todo parece indicar, y
la actora no se ocupa siquiera del tema,
que hay buenas razones para poner las mayorías de la apertura del juicio
en que se ventila la responsabilidad del magistrado en un nivel igual o menor
que el requerido para la remoción. Aunque el orden jurídico debe resguardar al
juez de que su desempeño sea puesto en tela de juicio con excesiva facilidad
(consecuencia que no le imputa la parte actora al régimen que impugna), no se
ven razones para que su estabilidad sea erigida sobre la base de evitar que su
conducta sea examinada públicamente.
La circunstancia de que el
art. 123 de la CCBA exija tan sólo 5 votos sobre 9 para remover al magistrado
constituye una guía para conocer la voluntad del constituyente respecto del
resguardo que debe dar el legislador al magistrado, en ejercicio de potestades
que ese constituyente le acordó, para no sufrir cuestionamientos que sean
predominantemente un acoso, argumento, este último, que, reitero, no fue traído
por el accionante.
Esta norma, el art. 123 de
la CCBA, debe acomodarse a la Suprema Ley de la Nación (cf. el art. 31 de la
CN), pero ni la parte actora lo ha invocado ni esto puede ser examinado en una
ADI. Si se considera que hay más razones para potenciar la mayoría en el
supuesto de la decisión de remover que en la de acusar, cosa que puede verse
apuntalada por la idea de que es conveniente ventilar públicamente las dudas
acerca del desempeño del juez cuestionado, la mayoría ajustada para remover
vendría precisamente a respaldar una menos ajustada para acusar.
Los argumentos de la parte actora
están más destinados a conmover la mayoría que la CCBA requiere al Jurado de
Enjuiciamiento que al órgano de
acusación, en tanto el agravio que trae relativo a la afectación de la
independencia judicial en los términos expuestos en este voto no encontraría
respuesta en una modificación de la ley 31 sino en la cláusula constitucional.
Claro está que, cualquiera fuera el valor de dichas objeciones, la norma contra
la que efectivamente podrían impactar no está dentro del universo de las que
pueden ser examinadas en una ADI.
Desde luego, podrían serlo
en el control difuso (cf. el punto 2 de este voto), pero el que aquí está
pedido no es uno de esta especie.
La CCBA no prevé el control
jurisdiccional de las decisiones del Jurado de Enjuiciamiento de magistrados
del Poder Judicial. Empero, ese control fue instrumentado por el PL en la ley
54, cuyo artículo 30 dice que “Dentro
de los diez (10) días de notificados los fundamentos del fallo dictado [se
refiere al de Jurado de Enjuiciamiento], se puede impugnar el mismo por recurso
directo, fundado en manifiesta arbitrariedad, por ante el Tribunal Superior de
la Ciudad.// El recurso es con efecto devolutivo”.
Como se puede ver el
legislador denominó al remedio procesal como “recurso directo”; no remitió al
recurso de inconstitucionalidad. El matiz no es menor. Su potencialidad es
clara. El legislador posibilitó garantizar al recurrente una instancia judicial
más amplia, que permite cumplir con el control que impone la Convención Americana sobre Derechos Humanos a los
estados que se sujetan a ella.
7. En este orden de ideas, la Corte IDH ha ido desarrollando los
alcances de la garantía de la independencia judicial en varios de sus
precedentes (dicho tratamiento comienza en “Tribunal Constitucional Vs. Perú”, del año 2001), siguen con las sentencias
dictadas en “Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo) vs. Venezuela”,
Reverón Trujillo vs.
Venezuela,
Corte Suprema de
Justicia (Quintana Coello y otros) vs. Ecuador”,
“Tribunal
Constitucional (Camba Campos y otros) vs. Ecuador”, y culmina con el caso “López Lone y otros vs. Honduras”. En López Lone vs. Honduras condensó la doctrina desarrollada en los siguientes términos:
….
200. Teniendo en
cuenta las consideraciones anteriores, esta Corte establece que la garantía de
estabilidad e inamovilidad de jueces y juezas implica que: (i) su separación
del cargo obedezca exclusivamente a las causales permitidas, ya sea por medio
de un proceso que cumpla con las garantías judiciales o porque se ha cumplido
el término o período de su mandato; (ii) los jueces y juezas solo pueden ser
destituidos por faltas de disciplina graves o incompetencia; (iii) todo proceso
disciplinario de jueces o juezas deberá resolverse de acuerdo con las normas de
comportamiento judicial establecidas en procedimientos justos que aseguren la
objetividad e imparcialidad según la Constitución o la ley (supra párrs.
196, 198 y 199).
207. Este Tribunal ha
señalado que las garantías contempladas en el artículo 8.1 de la Convención son
también aplicables al supuesto en que alguna autoridad no judicial adopte
decisiones que afecten la determinación de los derechos de las personas,
tomando en cuenta que no le son exigibles aquellas propias de un órgano
jurisdiccional, pero sí debe cumplir con aquellas destinadas a asegurar que la
decisión no sea arbitraria. La Corte considera que los órganos de
administración y gobierno de la carrera judicial que intervinieron en los
procedimientos disciplinarios de las presuntas víctimas, debían adoptar
decisiones basadas en el respeto pleno a las garantías del debido proceso
establecidas en el artículo 8.1 de la Convención Americana. A continuación, la
Corte examinará las distintas violaciones al debido proceso alegadas por las
presuntas víctimas, teniendo en cuenta estas consideraciones, así como sus
conclusiones en el capítulo VII-1 de esta Sentencia.
256. La Corte ha
establecido que el artículo 9 de la Convención Americana, el cual establece el
principio de legalidad, es aplicable a la materia sancionatoria administrativa.
Al respecto, es preciso tomar en cuenta que las sanciones administrativas son,
como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en
ocasiones, naturaleza similar a la de éstas puesto que unas y otras implican
menoscabo, privación o alteración de los derechos de las personas. Por lo
tanto, en un sistema democrático es preciso extremar las precauciones para que
dichas medidas se adopten con estricto respeto a los derechos básicos de las
personas y previa una cuidadosa verificación de la efectiva existencia de una
conducta ilícita. Asimismo, en aras de la seguridad jurídica es indispensable
que la norma sancionatoria exista y resulte conocida, o pueda serlo, antes de
que ocurran la acción o la omisión que la contravienen y que se pretende
sancionar. En 425 Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo,
Reparaciones y Costas, supra, párr. 106, y Caso Vélez Loor Vs. Panamá.
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de
noviembre de 2010 Serie C No. 218, párr. 183. - 87 - concordancia con lo
anterior, la Corte considera que el principio de legalidad también tiene
vigencia en materia disciplinaria, no obstante su alcance depende
considerablemente de la materia regulada. La precisión de una norma
sancionatoria de naturaleza disciplinaria puede ser diferente a la requerida
por el principio de legalidad en materia penal, por la naturaleza de los
conflictos que cada una está destinada a resolver.
272. Respecto a lo anterior,
la Corte recuerda que el control disciplinario tiene como objeto valorar la
conducta, idoneidad y desempeño del juez como funcionario público (supra párr.
267). De esta forma, la normativa disciplinaria de jueces y juezas, debe estar
orientada a la protección de la función judicial de forma tal de evaluar el
desempeño del juez o jueza en el ejercicio de sus funciones. Por ello, al aplicar normas disciplinarias abiertas o
indeterminadas, que exijan la consideración de conceptos tales como el decoro y
la dignidad de la administración de justicia, es indispensable tener en cuenta
la afectación que la conducta examinada podría tener en el ejercicio de la
función judicial, ya sea positivamente a través del establecimiento de
criterios normativos para su aplicación o por medio de un adecuado razonamiento
e interpretación del juzgador al momento de su aplicación. De lo contrario, se
expondría el alcance de estos tipos disciplinarios a las creencias morales o
privadas del juzgador (sin énfasis en el original).
En
resumen, la Corte IDH tiene dicho que: (i) las normas
locales deben, entre otros recaudos, asegurar la estabilidad de los jueces
liberándolos del temor a represalias tanto por sus decisiones como por el
ejercicio legítimo de los derechos que tienen como personas, a saber,
asociarse, expresarse, reunirse, participar en la vida institucional, etc.,
reconociendo las limitaciones que encuentren fundamento en el racional
resguardo de la función; (ii) el art. 9 de la Convención Americana de Derechos
Humanos (CADH) es
aplicable a la definición de las conductas que pueden dar lugar a la remoción.
Las normas que describen esas conductas no están sujetas a exigencias tan
estrictas como las que describen delitos, pero sí deben hacer previsible la
consecuencia del comportamiento de quienes ejercen cargos judiciales; y, (iii)
las garantías previstas en el art. 8.1 de la Convención rigen todos los
procesos y/o procedimientos donde esté en juego el derecho de una persona
—respecto de este último punto también se puede ver el voto de mis colegas Ana
María Conde y José O. Casás in re “Ibarra,
Aníbal s/ SAO - otros en ‘Ibarra, Aníbal s/ juicio político’” (Expte. n° 4882/06),
sentencia del 26 de febrero de 2007—
8. La CSJN receptó esa
doctrina en estos términos:
“la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, cuya jurisprudencia debe servir de guía
para la interpretación de los preceptos convencionales de orden internacional
(Fallos: 321:3555; 328:1491), señaló que el principio de independencia judicial
constituye uno de los pilares básicos de las garantías del debido proceso,
motivo por el cual debe ser respetado en todas las áreas del procedimiento y
ante todas las instancias procesales en que se decide sobre los derechos de la
persona. En este sentido, destacó que los jueces, a diferencia de los demás
funcionarios públicos, cuentan con garantías reforzadas debido a la
independencia necesaria del Poder Judicial, que resulta esencial para el
ejercicio de la función judicial. Ello así pues uno de los objetivos
principales que tiene la separación de los poderes públicos es la garantía de
la independencia de los jueces. Dicho ejercicio autónomo debe ser garantizado
por el Estado tanto en su faceta institucional, esto es, en relación con el
Poder Judicial como sistema, así como también en conexión con su vertiente
individual, es decir, con relación a la persona del juez específico. El
objetivo de la protección radica en evitar que el sistema judicial en general y
sus integrantes en particular se vean sometidos a posibles restricciones
indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder
Judicial o incluso por parte de aquellos magistrados que ejercen funciones de
revisión o apelación. Adicionalmente, el Estado está en el deber de garantizar
una apariencia de independencia de la magistratura que inspire legitimidad y
confianza suficiente no solo al justiciable, sino a los ciudadanos
en una sociedad democrática” (conf. doctr.
Fallo “Aparicio, Ana
Beatriz y otros e/ EN -CSJN- Consejo de la Magistratura - arto 110 s/ empleo
público.”, del 21/04/15).
Con relación a los procedimientos para la
designación de conjueces sostuvo que
“La importancia de
las mayorías calificadas ha sido destacada por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, quien ha señalado que ellas constituyen una salvaguarda para
reforzar los procedimientos de selección de magistrados pues evitan las
mayorías partidarias e incrementan la transparencia, resultando más evidente
para el público que elige a los candidatos con base al mérito y las capacidades
personales (confr. arg. “Garantías para la independencia de las y los
operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el
estado de derecho en las Américas”, Informe de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, OEA/Ser.L/V/II, Doc. 44, del 5 de diciembre de 2013, pto.
93)” (conf. CSJN, Fallo: “Uriarte, Rodolfo Marcelo y otro c/ Consejo de la
Magistratura de la Nación s/ acción meramente declarativa de
inconstitucionalidad”, del 4/11/15.).
9. Varias son las
consecuencias que se desprenden de la doctrina reseñada. Por ejemplo, sobre
esas bases debe interpretarse que la mayor latitud con que la ley defina las conductas
que pueden justificar una remoción debe ser suplida por un fundamento más
acabado, elaborado y expuesto por los órganos que juzgan a los jueces, que
permitan relacionar el comportamiento enrostrado con la afectación de la
función, de manera que lo que puede aparecer como discrecional en la sola
descripción de la norma resulte guiado por pautas objetivas que quien juzga al
juez recoja del orden jurídico.
Recordemos al respecto
nuevamente lo dicho por la Corte IDH en “López Lone vs. Honduras”. “[E]n virtud
de la garantía de estabilidad judicial, las razones por las cuales los jueces y
juezas pueden ser removidos de sus cargos deben estar clara y legalmente
establecidas. Teniendo en cuenta que la destitución o remoción de un cargo es
la medida más restrictiva y severa que se puede adoptar en materia
disciplinaria, la posibilidad de su aplicación deber ser previsible, sea porque
está expresa y claramente establecida en la ley la conducta sancionable de
forma precisa, taxativa y previa o porque la ley delega su asignación al
juzgador o a una norma infra legal, bajo criterios objetivos que limiten el
alcance de la discrecionalidad”. Agregó, respecto de las normas que establecen
las causales de remoción, que “…cierto grado de
indeterminación no genera, per se,
una violación de la Convención, es decir, el hecho de que una norma conceda
algún tipo de discrecionalidad no es incompatible con el grado de
previsibilidad exigible, siempre y cuando el alcance de la discrecionalidad y
la manera en que se debe ejercer sea indicado con suficiente claridad con el
fin de brindar una adecuada protección para que no se produzca una
interferencia arbitraria”.
En este sentido, vale
señalar que constituye una herramienta conocida para limitar la
discrecionalidad en supuestos en los que, como el que nos ocupa, se utilizan
conceptos indeterminados, el incremento del número de voluntades cuya
concurrencia determine la remoción, tanto en términos absolutos, como en
términos relativos, es decir, tanto por la reunión de órganos más poblados como
por la exigencia de mayorías potenciadas, habitualmente dos tercios de
miembros.
Por ejemplo en Catamarca,
Chaco, La Rioja, San Luis, Santa Fe y Tucumán, se establecen expresamente
mayorías agravadas o coinciden las absolutas con los 2/3. En Catamarca, el
Jurado de Enjuiciamiento está compuesto por 6 miembros y la remoción se decide
con “la mayoría absoluta de sus miembros”, esto es con el voto de 4 miembros,
que a su vez coincide con los 2/3 /ley 4247)). Lo mismo ocurre en Chaco, en
donde sobre un total de 7 miembros del
Consejo de la Magistratura –órgano encargado de la destitución- la ley 188
establece que se requieren 5 votos para decidir la remoción, lo que rebasa los
2/3 de los miembros; en Santa Fe cuyo enjuiciamiento está a cargo de un órgano
de 4 miembros y la destitución se produce con el voto de la mayoría, es decir
con 3 votos, nuevamente se superan los
2/3. En cambio en La Rioja y Tucumán directamente se consagra una
mayoría agravada, esto es, 2/3 de los miembros del jurado de enjuiciamiento. En
otros casos, como la Provincia de Buenos Aires, la conformación del tribunal de
enjuiciamiento es más amplia (11 miembros) y las causales de remoción se
encuentran expresamente descriptas, circunstancia que tiende a compensar una
mayoría más débil (conf. art. 182 de la Constitución y ley 13.661).
En el régimen vigente para
la remoción de jueces nacionales, el Jurado de Enjuiciamiento, compuesto por 7
miembros (2 jueces, 4 legisladores y 1 abogado), sólo puede remover a un juez
con el voto de 2/3 de sus miembros (conf. arts. .22 y 25 de la ley 24.937 que
no fue modificada por la ley 26.855).
10. No corresponde tomar
como parámetro para evaluar la mayoría requerida para disponer la remoción de
un magistrado las reglas que prevé la CCBA respecto del juicio político al
Gobernador, Vicegobernador, o a quienes los reemplacen, a los ministros del PE,
a los miembros del Tribunal Superior de Justicia, del Ministerio Público, al
Defensor del Pueblo, porque se trata de procesos de naturaleza distinta. En el
“juicio político” se examinan actuaciones de autoridades que ejercen
atribuciones políticas o, en el supuesto de las que están en la esfera de la
justicia, institucionales pero en un nivel cuyas consecuencias políticas han
llevado al constituyente a sujetarlas a igual procedimiento ante el órgano que
representa la voluntad popular en plenitud. Aun así, la decisión respecto de
unos y otros autoridades no puede descuidar que sus actuaciones están guiadas
por reglas y finalidades de distinta naturaleza. En cambio, los procesos
orientados al control disciplinario de las conductas de los jueces están
encomendados a un órgano que no representa la voluntad del pueblo. Esto es
manifiesto en el caso de los que concurren por su matriculación como abogados o sus cargos judiciales. Pero, aún los
legisladores resultan de un sorteo sobre un universo resultante de una elección
por sus pares (ver, en este sentido, mi voto in re “Ibarra, Aníbal.” ob. cit. )
En suma, por las razones
reseñadas supra la acción carece del
vigor necesario para resultar admisible.
Por ello, voto por declarar inadmisible la presente
acción.
El juez José
Osvaldo Casás dijo:
1. Desde mi punto de vista, la presente acción declarativa de
inconstitucionalidad (artículo 113, inc. 3, CCBA) resulta inadmisible, en atención a que carece de una fundamentación concluyente que permita dar andamiento al
debate que se pretende proponer en autos demostrando, al menos
preliminarmente, cómo colisionarían las reglas contenidas en la Ley Nº 4.890
con reglas constitucionales federales y/o locales, o con el plexo de preceptos
incorporados al Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Las lábiles y
genéricas argumentaciones no son, en mi concepto, hábiles para incitar la
prosecución de la causa en este Estrado, lo que recomienda no brindarle formal
curso desde esta etapa procesal inicial.
2. Vale recordar aquí que el
accionante cuestiona la validez constitucional de las previsiones contenidas en
el artículo 22.A.4 de la Ley Nº 4.890 —en tanto establece que “se requiere mayoría especial: A.- Con quorum de dos tercios del total de
miembros, debiendo estar presente por lo menos un miembro perteneciente a cada
uno de los tres estamentos que compone el Consejo, y el voto favorable de la mayoría absoluta del total de miembros
para: 4.- Efectuar la acusación de
integrantes de la Magistratura y del Ministerio Público”— (el énfasis
en negrita ha sido añadido) y del artículo 21 de ese mismo cuerpo legal —que
dispone que “el quórum ordinario para la
validez de las resoluciones del Plenario del Consejo de la Magistratura es de
cinco (5) miembros que componen el Consejo. Las resoluciones se adoptan por
mayoría de votos de los miembros presentes. En caso de empate se resuelve con
el voto del Presidente”—. A su criterio, tales normas desconocerían la voluntad del Convencional Constituyente
de 1996 en la configuración del Poder Judicial de la Ciudad, implicarían
una regresión normativa injustificada,
carecerían de legitimidad epistémica,
vulnerarían el derecho convencional interpretado, la garantía institucional
establecida por los artículos 115, 116 y 117 de la CCBA y violarían el principio de buena fe;
al tiempo que, desde su punto de vista, implicarían
una versión local del “vamos por todo”,
permitirían que los jueces sean
castigados por el contenido de sus sentencias e impondrían una situación de
amenaza disciplinadora por parte del
Consejo de la Magistratura.
3. Ahora bien, más allá de la
habilidad y destreza argumentativa del pretensor, entiendo que en
autos no se ha logrado exponer de
manera manifiesta, concreta y efectiva una colisión entre las normas impugnadas
y el contenido efectivo de alguna de las cláusulas constitucionales o
reglamentaciones supranacionales invocadas. Todo ello sin perjuicio del
alto significado que desde el punto
de vista del diseño constitucional en lo
personal asigno a la independencia e
imparcialidad del Poder Judicial, como pilar fundamental de la forma
republicana de gobierno y del Estado de Derecho.
3.1.
La estabilidad de las designaciones de los magistrados judiciales y su carácter
vitalicio
—mientras observaran buena conducta— se
predicó, tempranamente con el
alumbramiento mismo del Estado constitucional, como uno de los presupuestos
primordiales que reforzaban la garantía
institucional de la independencia de los jueces. Así Alexander Hamilton, en el ensayo LXXVIII, aparecido en “El
Federalista o la Nueva Constitución”, en donde se condensaron los
ensayos del apuntado pensador junto con los de James Madison y John Jay,
originalmente editados en los periódicos de la Ciudad de Nueva York instando a
la ratificación por las Legislaturas de los Estados miembros de la Constitución
para EE.UU. sancionada en Filadelfia
en el año 1787, desarrolla entre otros varios conceptos, algunos que merecen ser
transcriptos. Así puntualiza: “…la
natural debilidad del departamento judicial, se encuentra en peligro constante
de ser dominado, atemorizado o influido por los demás sectores, y que como nada puede contribuir tan eficazmente a su
firmeza e independencia como la estabilidad en el cargo, esta cualidad ha de ser considerada con
razón como un elemento indispensable en su constitución y asimismo, en gran
parte, como la ciudadela de la justicia
y la seguridad públicas”. Añade más adelante: “La independencia completa de los tribunales de justicia es
particularmente esencial en una Constitución limitada. Por Constitución
limitada entiendo la que contiene ciertas prohibiciones expresas aplicables a
la autoridad legislativa… Las limitaciones de esta índole sólo pueden
mantenerse en la práctica a través de los tribunales de justicia, cuyo deber ha
de ser el declarar nulos todos los actos contrarios al sentido evidente de la
Constitución. Sin esto, todas las reservas que se hagan con respecto a
determinados derechos o privilegios serán letra muerta”. Añade párrafos
después: “Esta independencia judicial es igualmente necesaria para proteger a la
Constitución y a los derechos individuales de los efectos de esos malos humores que las artes de hombres
intrigantes o la influencia de coyunturas especiales esparcen a veces entre el
pueblo, y que, aunque pronto cedan el campo a mejores informes y a reflexiones
más circunspectas, tienen entretanto la tendencia a ocasionar peligrosas
innovaciones en el gobierno y graves opresiones del partido minoritario de la
comunidad…”. También agrega: “Esa
adhesión uniforme e inflexible a los derechos de la Constitución y de los
individuos, que comprendemos que es indispensable en los tribunales de
justicia, manifiestamente no puede
esperarse de jueces que estén en posesión de sus cargos en virtud de
designaciones temporales. Los nombramientos periódicos, cualquiera que sea
la forma como se regulen o la persona que los haga, resultarían fatales para
esa imprescindible independencia. Si el poder de hacerlos se encomendase al
Ejecutivo, o bien a la legislatura, habría el peligro de una complacencia
indebida frente a la rama que fuera dueña de él; si se atribuyese a ambas, los
jueces sentirían repugnancia a disgustar a cualquiera de ellas y si se
reservase al pueblo o a personas elegidas por él con este objeto especial,
surgiría una propensión exagerada a pensar en la popularidad, por lo que sería
imposible confiar en que no se tuviera en cuenta otra cosa que la Constitución
y las leyes…”. Continua profundizando sobre la inconveniencia de efectuar designaciones transitorias ya que: “Estas reflexiones nos enseñan que el gobierno no tendrá un gran número de
individuos capacitados entre los cuales elegir y que la breve duración de estos nombramientos, al desanimar naturalmente
a aquellos que tendrían que abandonar una profesión lucrativa para aceptar un
asiento en los tribunales, produciría la tendencia de arrojar la administración de justicia en manos menos competentes y
menos capacitadas para desempeñarla con utilidad y decoro…”. Remata sus
ideas: “En conjunto, no puede haber lugar
a dudar de que la convención procedió
con prudencia al imitar las constituciones que han adoptado la ‘buena conducta’ como norma para la duración de los jueces
en sus oficios, y que lejos de ser censurable por ello, su plan habría sido
inexcusablemente defectuoso si le hubiera faltado este importante elemento
distintivo del buen gobierno...” (el enfatizado en negrita no obra en el
texto original; v. Hamilton, Alexander; Madison, James; y Jay, John: “El Federalista o la Nueva Constitución”,
ensayo LXXVIII páginas 337 y siguientes, en particular páginas 338, 341, 342 y
343, Fondo de Cultura Económica, México, 1943).
También en la historia
institucional argentina, el actual artículo
110 de la Carta Magna federal,
en tanto se dispone que los jueces “conservarán
sus empleos mientras dure su buena conducta”, tiene una larga tradición
y abolengo en la medida que echa raíces en distintos instrumentos políticos
concebidos para la organización del país, con data anterior a 1853 (v. “Proyecto de Constitución, para las
Provincias del Río de la Plata”, redactado por la Comisión Oficial nombrada
en 1812: Capítulo XXI, art. 6º; “Proyecto de Constitución para los
Provincias Unidas del Río de la Plata” de la Sociedad Patriótica: Capítulo 21º, art. 161; “Proyecto de Constitución para los
Provincias Unidas del Río de la Plata”, del 27 de enero de 1813, Capítulo
10, Sección Primera, art. 127; “Constitución
de 1819”, Sección IV, Capítulo Único, art. CII; “Constitución de 1826”, Sección VI, Capitulo 1, art. 115; “Proyecto de Constitucion para la República
Argentina”, de Pedro de Angelis: Titulo VI, Sección Primera, art. 98; y “Proyecto de Constitucion para la
Confederación Argentina”, de Juan Bautista Alberdi, Parte Segunda, Sección
1ª, Capítulo III, Art. 94.).
3.2.
El Derecho Internacional de los Derechos Humanos. En el marco del Derecho Internacional
de los Derechos Humanos las distintas Convenciones, Tratados y Pactos han
denotado una intención permanente por
asegurar la independencia e
imparcialidad de los tribunales judiciales.
Dentro del Sistema Universal de Derechos Humanos,
cabe referir a la “Declaración Universal de Derechos Humanos” en tanto allí se
dispone en su artículo 10: “Toda persona
tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con
justicia por un tribunal independiente e
imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el
examen de cualquier acusación contra ella en materia penal” (la negrita no
obra en el texto original). Y por su parte en el “Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos” se consigna en la introducción del artículo 14.1,
“Todas las personas son iguales ante los
tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída
públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la
ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada
contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter
civil…” (el destacado en negrita ha sido añadido).
A su vez, dentro del Sistema Americano de Derechos Humanos,
en la “Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre” se
ha venido a establecer en el segundo párrafo del artículo XXVI, “Toda persona acusada de delito tiene derecho a ser oída en forma imparcial y
pública, a ser juzgada por tribunales anteriormente establecidos de acuerdo
con leyes preexistentes y a que no se le impongan penas crueles, infamantes
o inusitadas” (el destacado en
negrita no obra en el texto original). Y más tarde, la “Convención Americana sobre
Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica)”, ha previsto dentro de otras garantías judiciales en art. 8,
numeral 1: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y
dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente
e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación
de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de
sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro
carácter” (el enfatizado en negrita ha sido agregado).
Dentro de los “Principios
Básicos relativos a la Independencia de la Judicatura” aprobados por la
Asamblea General de las Naciones Unidas
por las Resoluciones Nº 4.032, del 21 de noviembre de 1985 y 40/146 del 13 de diciembre de 1985, su enunciación a través
de veinte puntos, dedica los
primeros a la “Independencia de la Judicatura”. Así se resalta que la independencia será garantizada por el Estado, que los jueces deben resolver los
asuntos que conozcan con imparcialidad,
basándose en los hechos y en consonancia con el Derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas
o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualquier sector o
por cualquier motivo. También se dispone que la ley garantizará la permanencia en el cargo de los jueces por los
períodos establecidos, su independencia
y seguridad, así como una remuneración, pensiones y condiciones de servicio
y de jubilación adecuadas. De todos modos, los últimos cuatro puntos en esta
enumeración de principios se ocupan de las “Medidas disciplinarias, suspensión y
separación del cargo”, donde se establece que toda acusación o queja formulada contra un juez por su actuación
judicial y profesional se tramitará con prontitud e imparcialidad,
agregando que el juez tendrá derecho a
ser oído y que las medidas
disciplinarias, la suspensión o la separación del cargo se resolverá de acuerdo a las normas
establecidas de comportamiento judicial debiendo garantizarse la
posibilidad de una revisión independiente.
Queda claro entonces que en el
contexto hasta aquí referido la
independencia de los magistrados judiciales y su consiguiente estabilidad, no
es un privilegio de los jueces, sino un derecho de los ciudadanos y una
garantía institucional que propende al correcto
funcionamiento de la República —sin avasallamiento a la separación de
poderes— y del Estado Constitucional de
Derecho.
La
estabilidad o inamovilidad relativa de los jueces no impide la remoción por
incapacidad o por la comprobación de comportamientos fehacientemente
acreditados que los inhabiliten para seguir desempeñando sus funciones —tal el caso de la mala
conducta—, todo ello en un procedimiento debidamente reglado y en el que se
garantice el respeto del debido proceso y, en particular, los derechos a
audiencia, a ejercitar la defensa, a producir prueba, a la plena contradicción
y al recurso, llegado el caso.
Entendida la estabilidad de los jueces como una garantía
institucional para el mejor funcionamiento de la justicia, cabe señalar que
resulta inatingente la invocación por el accionante del “principio de progresividad”, ya que lo que está en juego son los derechos humanos de los justiciables y su protección mediante la actuación de
tribunales independientes e imparciales y la prevención y castigo ante el
probado mal desempeño de algunos magistrados (ver punto 4.1, tercer
párrafo).
La pretendida responsabilidad
de los jueces por mala conducta, claro está, no ampara los atentados contra la
independencia judicial que pretendan solaparse bajo su formal cubertura.
3.3.
La responsabilidad de los jueces. En punto a la responsabilidad de los jueces y
a la transparencia y publicidad que se demanda de su obrar, hace más de un siglo y
medio, el doctor Juan M. Guastavino
Secretario en la etapa liminar de funcionamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, señaló en el “Prefacio
de la Colección Oficial de Fallos”, cuyo primer tomo fue publicado en
el año 1864, esto es al siguiente de la instalación del Alto Estrado, algunos
conceptos que siempre han sido por todos sobreentendidos. Allí expresó: “De los tres poderes del Estado, que forman
la repartición del gobierno general, el Judicial tiene la augusta y delicada
misión de interpretar y aplicar, en los casos ocurrentes, la Constitución y las
leyes, dando a los individuos y a los pueblos los derechos naturales y
políticos que la Ley Fundamental les reconoce, les acuerda y garante”; para
continuar más adelante, con referencia expresa al Tribunal cimero, acotando que
sus decisiones deben ser conocidas por
el pueblo, para añadir seguidamente:
“Al lado de la influencia y poder que ejercen sobre la garantía de los derechos
y sobre la suerte y organización del país es
necesario agregar la publicidad, no solo porque todos los que habitan el
suelo de la República pueden ser en ellas, heridos o respetados en sus
derechos, sino también para levantar ante el tribunal de la Corte Suprema el
poder de la opinión del pueblo, quien, a la par que gana inteligencia con el
estudio de las decisiones judiciales, con
su censura hace práctica la responsabilidad de los jueces, los cuales ganan
a su vez en respetabilidad y prestigio ante sus conciudadanos, según sea la ilustración y honradez que muestra en sus decisiones.
De esta manera logra también el pueblo,
por un medio indirecto, pero que obra poderosamente sobre el hombre, prevenir la corrupción de consciencia de
los jueces” (el enfatizado en negrita no obra en el texto original – Fallos: 1: págs. V y VI).
3.4. El tratamiento de la cuestión en la doctrina nacional. Para no
sobreabundar en citas, baste referir a este respecto la calificada opinión del
catedrático doctor Juan A. González Calderón, cuando remarcaba, hace ya muchas
décadas: “[…] la inamovilidad de los
jueces, según la Constitución, no es, ni lógicamente podría ser, absoluta, sino
relativa, en el sentido de que solo les asegura permanencia en sus cargos
‘mientras dure su buena conducta’, como dice el artículo 96 (quandiu bene se
geserint). El principio constitucional de la inamovilidad no implica una
situación de impunidad para los magistrados judiciales, a cuyo amparo puedan
cobijarse los ineptos, los prevaricadores, los venales, con perjuicios
irreparables para la sociedad. No significa que puedan sin responsabilidad
cometer los mayores desaciertos, iniquidades, escándalos o errores de mala fe,
sin que el pueblo tenga la facultad inmanente y propia del régimen representativo-republicano
de revocarles el mandato que indirectamente les ha dado para administrar
justicia. Una inamovilidad así entendida sería demasiado repugnante a la moral
y al derecho para detenerse siquiera un momento en refutarla, y no ha sido jamás
defendida por los autores” (“Derecho
Constitucional Argentino – Historia, Teoría y Jurisprudencia de la
Constitución”, Tomo III, Segunda Parte: Teoría
y Jurisprudencia de la Constitución [Continuación], Capítulo XXVI, Organización y Funciones del Poder Judicial,
parágrafo 1539: Responsabilidad,
págs. 428 y sgtes.; J. Lajouane & Cía. Editores, Buenos Aires, 1931).
3.5. El alumbramiento del Consejo de la Magistratura en la Reforma
Constitucional de 1994, los fundamentos brindados en la Convención Constituyente,
las leyes nacionales que reglamentaron su composición y la jurisprudencia sobre
el punto. A fin de comprender el cabal significado que ha venido a
representar la actuación de un Consejo
de la Magistratura en la esfera del Poder Judicial, es útil tomar en cuenta
—más allá de los matices diferenciales— los
senderos que se fueron transitando a partir de la Reforma Constitucional de
1994 a la Carta Magna federal.
En tal sentido, lo que
particularmente se tuvo en cuenta al marcar este cambio de singladura en la conducción del Poder Judicial de la Nación
fue asignar al Consejo de la
Magistratura la atribución de seleccionar mediante concursos públicos a los
postulantes a las magistraturas inferiores; emitir propuestas en ternas
vinculantes para el nombramiento de los magistrados de los tribunales
inferiores; administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley
asigne a la administración de justicia; ejercer
facultades disciplinarias sobre los magistrados; decidir la apertura del
procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenando la suspensión y
formulando la acusación correspondiente; y dictar los reglamentos
relacionados con la organización judicial y todos aquellos que fueran
necesarios para asegurar la
independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia
(art. 114, in fine, CN).
Continuando en la esfera
nacional, la integración del Órgano
y la forma de elección de sus
integrantes vino dada por distintas
leyes sucesivamente sancionadas por el Congreso con la mayoría absoluta de
la totalidad de los miembros de cada Cámara, las que introdujeron
modificaciones, dando lugar a variadas formulaciones críticas de la doctrina
jurídica y de las entidades representativas de los jueces y de la abogacía.
Ellas fueron la Ley Nº 24.997, con
su correctiva Ley Nº 24.939 (sancionadas en el año 1997); la Ley Nº 26.080
(sancionada en el año 2006) y la Ley Nº 28.855 (sancionada en el año 2013), la última de las referidas declarada
inconstitucional por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en la causa que figura en el Registro del
Alto Tribunal bajo la Letra R, Número 369, Libro XLIX, in re “Rizzo, José Gabriel
(apoderado Lista 3 Gente de Derecho) s/ acción de amparo c/ Poder Ejecutivo
Nacional, Ley Nº 26.855, medida cautelar”, sentencia del 18 de junio de 2013, en cuanto contemplaba, respecto a la composición del Consejo de la
Magistratura, que además de los seis
legisladores y el representante del Poder Ejecutivo nacional, los tres representantes de los jueces, los
tres representantes de los abogados y los seis representantes de los ámbitos
académico y científico, serían elegidos por el pueblo de la Nación mediante el
sufragio universal.
El aspecto esencial de la
Reforma Constitucional de 1994 estuvo orientado, según lo expresó uno de los
miembros informantes en la Convención, e integrante de la bancada de la Unión
Cívica Radical, el letrado Enrique
Paixâo, a recuperar la confianza pública en quienes ejercen ciertas
magistraturas; añadiendo “La sociedad
argentina apetece mayor transparencia en el nombramiento de sus jueces, mayor eficiencia en la remoción de
magistrados respecto de los cuales se acrediten actos de inconducta y mayor
confiabilidad en la administración de la cosa judicial mientras los jueces
desempeñan su función específica, que es resolver los casos contenciosos”.
Para cerrar estos primeros conceptos remarcando: “el órgano central de esta
reforma es el Consejo de la Magistratura, cuyas funciones van desde una
intervención sustancial en el proceso de nombramiento de los jueces hasta la apertura del procedimiento de remoción
de éstos y la acusación ante el Jurado de Enjuiciamiento, órgano éste que pasa a ser el mecanismo de
remoción en caso de inconducta de los jueces nacionales, exclusión hecha de
quienes integran la Corte Suprema” (el enfatizado en negrita ha sido
añadido).
También sostuvo, más adelante,
el mismo convencional constituyente que: “en cuanto a integración del Consejo de la
Magistratura se ha procurado un modelo de equilibrio que garantice la transparencia en el cumplimiento de estas
finalidades y el pluralismo en la
integración del órgano, pero que
simultáneamente no convierta al Poder Judicial de la Nación en un sistema
autogestionario en que los jueces —cuya misión es la de decidir casos
concretos— puedan llegar a transformarse
en la fuente de provisión de nuevos jueces. De tal manera, se ha buscado un
modelo intermedio en que los poderes democráticos retengan una importante injerencia en
el proceso de designación de los jueces, pero en el que simultáneamente —por participación
de los propios jueces en el gobierno de la magistratura y por participación de estamentos
vinculados con la actividad forense u otras personas— el sistema judicial esté gobernado con pluralismo aunque sin transferir a quienes no tienen la
representación popular la totalidad de los poderes propios distintos de los que
son específicamente propios del sistema judicial, que son los de dictar
sentencias, esto es, resolver casos concretos” (el enfatizado en negrita ha
sido añadido - Centro de Estudios Constitucionales y Políticos
– Ministerio de Justicia de la Nación;
“Obra de la Convención Nacional
Constituyente – 1994”, Tomo V, 18ª Reunión, 3ª Sesión Ordinaria
—continuación—, 27 de julio de 1994, pág. 4888).
De tal manera, se contempló la
creación de un órgano —el Consejo de la Magistratura— con composición mixta y equilibrada, en la cual se arbitró que algunos integrantes provinieran de los
poderes políticos partidarios conformados por la voluntad popular, y otros de los estamentos técnicos.
El tema del “equilibrio”
entre los apuntados sectores y el “riesgo de que existiera predominio de uno
sobre los otros” a través de un número de representantes que pudiera
ejercer una acción hegemónica respecto
del conjunto o controlar por sí mismo al cuerpo, originó importantes
debates doctrinales en los que intervinieron calificados constitucionalistas y
condujo a que la Corte Suprema de
Justicia de la Nación dijera lo suyo en la ya aludida causa “Rizzo”, como en
otras actuaciones dentro de las que se destacan, la que se individualiza en el
Registro del Alto Tribunal con la Letra: M, Número: 2503, Libro: XLII, in re “Monner
Sans, Ricardo c/ EN – Secretaría General Presidencia y otros s/ amparo – Ley
16.986”, sentencia del 6 de
marzo de 2014; y en FLP, 9116/2015/CAI – CSI, in re “Uriarte, Rodolfo Marcelo
y otro c/ Consejo de la Magistratura de la Nación s/ acción mere declarativa de
inconstitucionalidad”, sentencia
del 4 de noviembre de 2015. En este
último contencioso, se declaró la inconstitucionalidad de distintos preceptos
de la Resolución Nº 8/12 del Consejo de la Magistratura y del Decreto Nº
1.264/2015, relativos al régimen de subrogaciones establecido
por la Ley Nº 27.145.
Como bien puede inferirse, la
instauración del Consejo de la Magistratura por parte de la Convención
Constituyente de 1994 tuvo por finalidad esencial elevar el umbral de la garantía institucional de independencia judicial
(considerando 25º del voto de mayoría en la sentencia de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación recaída en la causa “Rizzo”),
lo que tendió a lograrse a través de una integración
mixta y equilibrada por la que algunos integrantes provendrían de los
órganos políticos partidarios resultantes de la voluntad popular y otros de los
estamentos técnicos, evitando que los representantes de los órganos políticos
puedan ejercer acciones hegemónicas o predominar sobre los representantes de
los jueces o de los abogados (del considerando 28º del voto de mayoría en la
sentencia de la Corte Suprema recaída en la causa “Rizzo”).
Cabe aclarar que si bien el Tribunal cimero in re “Monner Sans” no brindó acogida a los planteos agitados
contra la Ley Nº 26.080, que reformuló la composición del Consejo de la
Magistratura reduciéndola a trece miembros, siete de los cuales correspondían
a estamentos políticos, lo que condujo a declarar la improcedencia del recurso extraordinario, ello obedeció a que los planteos impugnativos estuvieron
orientados a reclamar una “representación
igualitaria” de los distintos
estamentos y no a demostrar “que se había
alterado el equilibrio” entre los representantes de los órganos políticos
resultantes de la elección popular frente a los representantes de los jueces de
todas las instancias, de los abogados y de las personas de los ámbitos
académico y científico, aclarándose en el voto de mayoría que la actora se
limitó a afirmar “lacónicamente” el incumplimiento de la participación igualitaria de todos los estamentos, sin acreditar la
alteración del equilibrio derivado
de la ausencia de correspondencia del número de componentes de cada estamento,
para que actuaran como contrapeso, evitando la hegemonía de un sector sobre los
otros, lo que incluso se remarca, aún más, en el voto según sus fundamentos de
la doctora Carmen M. Argibay, quien reclamó no ya la simple demostración de la
diferencia numérica de los componentes, sino la acreditación del peso que dicho
número pudiera reflejar en las decisiones que se adoptasen.
No puede dejar de mencionarse
en este aspecto el pronunciamiento reciente de la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal en el expediente nº 29053/2006 “Colegio de Abogados de la
Ciudad de Buenos Aires y otro c/ EN – Ley 26060 – Dto. 816/99 y otros s/
proceso de conocimiento”, sentencia
del 19 de noviembre de 2015, en donde, frente a una invocación y acreditación acabada de la posición dominante y hegemónica
del sector político, se hizo lugar a los planteos estimatorios de
inconstitucionalidad del último diseño brindado al Consejo de la Magistratura
federal.
4. Enmarcado el tema en sus
coordenadas generales, corresponde ahora
brindar algunas razones más precisas y concretas por las cuales la acción
declarativa de inconstitucionalidad articulada no puede tener andamiento formal
a los fines de la prosecución del proceso.
4.1. Ello resulta ostensible pues,
tal como destaca el señor Fiscal General
Adjunto en su dictamen de fs. 23/28, es
el propio accionante quien reconoce que la Constitución local “nada
dice sobre las mayorías requeridas para que la composición constitucionalmente
definida de nueve miembros del Consejo de la Magistratura, pueda adoptar dicha
decisión” (el destacado en negrita ha sido añadido); lo que a su juicio
constituiría una “laguna constitucional”
en la materia (fs. 5 vuelta).
En rigor, es posible advertir
que en el escrito de inicio el actor desarrolla con vehemencia sus convicciones
para reprochar, por ejemplo, la insuficiencia del debate que habría tenido
lugar en la Legislatura al momento de la sanción de la Ley Nº 4.890 o para
resistir la alegada “regresividad” de
la modificación legislativa operada, mas ninguno
de esos argumentos permite evidenciar que la Constitución local condicione al
Poder Legislativo al momento de definir las mayorías establecidas en las
disposiciones objeto de tacha, del modo en que lo ha hecho. Así pues, éstos
sólo resultan aptos para expresar el convencimiento del actor respecto del
desacierto del criterio consagrado legalmente pero no para mostrar una pugna
entre las normas legales y constitucionales en juego.
Por lo demás, como ya se
adelantara, la estabilidad o
inamovilidad relativa de los magistrados judiciales es una “garantía
institucional para afianzar la República y el Estado Constitucional de Derecho” y
no un privilegio o una inmunidad singular para determinado colectivo que
colisionaría frontalmente con el artículo 16 de la Carta Magna de los
argentinos, que consagra que “todos sus
habitantes son iguales ante la ley”. A ello cabe añadir que si algún derecho humano está en juego
frente a regulaciones en esta materia, es el de los justiciables a contar con un adecuado servicio de
justicia, lo que demanda evitar que se cobije y encubra la actuación de
magistrados ineptos, prevaricadores o venales, con perjuicios irreparables para
la sociedad. Todo lo cual torna inconducente la invocación que se formula en
torno a que se ha contravenido el “principio de progresividad” que
informa el Sistema Internacional de Derechos Humanos. Es que el derecho humano que aquí está en juego es el de los
justiciables a una correcta prestación del servicio de justicia a quienes
acceden a ella, mediante una actuación de jueces independientes e
imparciales, que desplieguen su acción con apego a la ley y a los principios
informadores de los Tratados, Convenciones y Pactos que rigen en la materia.
4.2 La actuación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y sus
definiciones sobre el punto. En lo que aquí interesa, dicho Estrado ha
enfatizado la necesidad de garantizar la independencia judicial, pero sus
pronunciamientos —que constituyen una guía para la interpretación de los
preceptos contenidos en el “Pacto de San José de Costa Rica”,
conforme lo sentado por nuestro Tribunal cimero en la causa “Horacio
David Giroldi y Otros”, sentencia del 7 de abril de 1995 (Fallos, 318:514), entre muchas otras— no brindan respaldo a los
planteos que aquí formula el accionante. Es que en dicha instancia, lo que se
ha condenado es la arbitraria remoción de magistrados a través de
procedimientos que desconocieron las mínimas garantías del debido proceso,
haciendo hincapié en la incompatibilidad de la independencia judicial con
aquellas acciones que implicaban un despido injustificado o una remoción
discrecional (v., entre otros precedentes: “Tribunal Constitucional vs. Perú”,
sentencia de fecha 31 de enero de 2001; “Apitz Barbera y otros (Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo) vs. Venezuela”, sentencia del 5 de agosto
de 2008). En tal sentido, en el caso “Reverón Trujillo vs. Venezuela”, se
estableció que la inamovilidad, en tanto garantía de independencia de la
judicatura, se traduce en la permanencia en el cargo, en un proceso de ascensos
adecuado y en la condena del despido injustificado o libre remoción
(considerandos 67º a 80º, sentencia de fecha 30 de junio de 2009). Más recientemente,
en el “Caso de la Corte Suprema de Justicia (Quintana Coello y otros) vs.
Ecuador”, tal Tribunal reiteró dicho criterio y señaló que la
independencia judicial se ve vulnerada cuando se afecta en forma arbitraria la
permanencia en el cargo, no obstante precisó que la garantía de estabilidad de
los jueces no es absoluta, pues pueden ser removidos de sus cargos por razones
graves de mala conducta e incompetencia (considerando 147º, sentencia de fecha
23 de agosto de 2013).
4.3.
Por su parte,
no resulta evidente —ni el accionante se ha hecho cargo de explicar— por qué, a los efectos de que el Consejo de
la Magistratura pueda efectuar la acusación de jueces e integrantes de
Ministerio Público ante el Jurado de Enjuiciamiento, debería consagrarse una
mayoría aún más rigurosa que la que establece la propia Constitución local —en
su art. 123— para que ese Jurado pueda
remover a esos magistrados; cuando incluso el quorum contemplado legalmente requiere de la participación de seis
de los nueve consejeros que integran el órgano encargado de ejercitar, entre
otras, la función disciplinaria y que, además, esté presente por lo menos un
miembro perteneciente a cada uno de los tres estamentos que lo componen, dentro
de ellos el judicial.
Cabe añadir que no puede pasar
inadvertida una circunstancia evidente
para cualquier persona ligada a la actividad forense, cualquiera sea el rol
que le toque asumir en los procesos. En tal sentido, toda sentencia judicial y el resultado de una causa compromete valores
trascendentes para aquellos que son parte en ella, tal el caso como la vida, la
libertad, los bienes y la misma honra. A pesar de ello, por regla general, los tribunales
judiciales colegiados de grado o de las instancias superiores —ordinarias y/o
extraordinarias— no están obligados a adoptar sus decisiones mediante mayorías
especiales o calificadas, por cuanto tal recaudo frustraría, a menudo,
arribar a los necesarios consensos para concretar sentencias válidas.
4.4. La independencia y la imparcialidad de los jueces podrían quedar
comprometidas, tanto si se consagrara la inamovilidad o estabilidad absoluta
—instituyendo una suerte de inmunidad o privilegio—, como la posibilidad de su remoción discrecional e infundada. Es
que, en el primer caso, igualmente ello podría conducir a una absoluta falta de
independencia e imparcialidad, al sentirse los magistrados protegidos o al
margen de cualquier proceso disciplinario o de la posibilidad, incluso, de
remoción, aun en supuestos de grosera
falta de objetividad al resolver las causas.
4.5. Por otro lado, la
Constitución de los porteños, establece un
estándar mucho más riguroso que la Reforma Constitucional Nacional de 1994
al reglamentar en su propio texto la conformación
del Consejo de la Magistratura. Es que la Ley Suprema federal, en el artículo
114, segundo párrafo, sólo consigna “El
Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos
resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de
los abogados de la matricula federal. Será integrado, asimismo, por otras
personas del ámbito académico y científico, en el número y en la forma que
indique la ley”. Por su parte, la
Constitución local establece al
respecto, en el artículo 115: “El Consejo de la Magistratura se integra con nueve
miembros elegidos de la siguiente forma: 1. Tres representantes elegidos por la
Legislatura, con el voto de las dos
terceras partes del total de sus miembros. // 2. Tres jueces del Poder Judicial de la Ciudad excluidos los del
Tribunal Superior, elegidos por el voto
directo de sus pares. En caso de que se presentare más de una lista de
candidatos, dos son de la lista de la mayoría y uno de la minoría. // 3. Tres abogados o abogadas, elegidos por sus
pares, dos en representación de la lista que obtuviere la mayor cantidad de
votos y el restante de la lista que le siguiere en el número de votos, todos
con domicilio electoral y matriculados en la Ciudad […]”.
Como
se comprueba de la simple confrontación de los textos, mientras el Consejo de
la Magistratura nacional defiere su integración a lo que establezca la ley
respectiva, bajo la única exigencia de que “se
procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos
resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de
los abogados de la matrícula federal”, el
Consejo de la Magistratura de la Ciudad, por manda constitucional, se integra
con una representación paritaria de tres miembros por la Legislatura, tres
jueces y tres abogados. En estos dos últimos estamentos, con la previsión
expresa de dar cabida a los candidatos de las listas de mayoría y minoría.
A
lo consignado en el párrafo anterior, cabe añadir que con relación a los
representantes del poder político elegidos por la Legislatura, al exigirse que
su elección deba realizarse con el voto de las dos terceras partes del total de
sus miembros, se garantiza frente a la falta de predominio hegemónico de una
sola fuerza política —como lo marca la experiencia de todas las elecciones
hasta la fecha realizadas—, que las decisiones sean siempre el resultado de
coaliciones cruzadas entre sectores de distintas fuerzas partidarias (mutatis mutandi, argumento desarrollado
en el voto de la Jueza de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, Carmen M.
Argibay, en la ya referida causa “Monner
Sans”).
Las
reflexiones de los párrafos anteriores explican sobradamente por qué los
convencionales porteños resolvieron como lo hicieron —no exigiendo mayoría
agravada para promover en el seno del Consejo de la Magistratura la acusación
contra los magistrados judiciales y funcionarios del Ministerio Público y sí
determinando “explícitamente” que,
para resolver la remoción de los mismos sujetos por el Jurado de
Enjuiciamiento, bastaba la simple mayoría en los términos de artículo 123,
tercer párrafo, de la Carta Magna de la Ciudad—, sin que se advierta, por
tanto, una omisión constitucional como señala el accionante, en la medida que
no es dable requerir mayores exigencias para promover la acusación que para
remover, tal cual surge del literal texto de la Constitución porteña.
Por
lo demás, sólo uno de los poderes políticos de la ciudad —la Legislatura— elige
representantes en el Consejo de la Magistratura y lo hace limitadamente
respecto de un tercio de sus miembros, marginando la participación del Jefe de
Gobierno —el otro poder político—, a diferencia de lo que ocurre en el orden
nacional.
Siguiendo la línea argumental
del accionante, también debería haber planteado la inconstitucionalidad —claro
que sería difícil fundamentarla— de la regulación de la mayoría simple a texto
literal para decidir la remoción por el Jurado de Enjuiciamiento, tal surge de
la redacción expresa del artículo 123, in
fine, de la CCABA.
4.6.
Aduce desde
otra perspectiva el accionante que las disposiciones por él cuestionadas
entrarían en crisis a partir de una inconsistencia interna que no se compadece
con el diseño de la Constitución porteña.
La construcción argumentativa
aquí formulada requiere de mi parte brindar al menos dos respuestas. La
primera, a un interrogante implícito: si no contravendría el derecho de
igualdad las distintas mayorías para
la remoción de los jueces y funcionarios del Ministerio Público en general,
mediante la actuación del Consejo de la
Magistratura y del Jurado de
Enjuiciamiento por un lado; y, por otro, de la Legislatura —dividida en Sala Acusadora y Sala de Juicio— a través
del juicio político respecto de los
miembros del Tribunal Superior de Justicia, los integrantes del Consejo de la
Magistratura y los Titulares del Ministerio Público —Fiscal General, Defensor o
Defensora General y Asesor o Asesora General de Incapaces—. La segunda, a la
indagación sobre “¿Cuáles podrían ser las
fundadas razones que pudieran justificar una mayor garantía de independencia a
los miembros del Tribunal Superior de Justicia, del Consejo de la Magistratura,
del Fiscal General, del Defensor General y del Asesor General, en desmedro de
los demás jueces y miembros del Ministerio Público?” (sic), ello inferido
por el distinto régimen de mayorías demandado en uno y otro caso.
4.6.1.
La presunta violación del derecho de igualdad ante la ley, al instituirse dos
mecanismos diferentes de remoción, para supuestos que se aducen análogos, con
la actuación, en un caso de la Legislatura a través del juicio político; y, en
el otro del Consejo de la Magistratura y
del Jurado de Enjuiciamiento.
Cabe responder que es
inveterada doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación tempranamente
desarrollada en la causa “Criminal contra D. Guillermo Olivar, por
complicidad en el delito de rebelión; —sobre fianza de juzgado y sentenciado y
desacato” (Fallos: 16:118),
sentencia del 1º de mayo de 1875, en que el Alto Estrado confirmara un
decisorio del Juez Federal de Sección de la Provincia de Mendoza, doctor C. J.
De La Torre, haciendo propias las palabras del magistrado de grado en cuanto
sostuvo: “[e]l principio de igualdad de
todas las personas ante la ley, según la ciencia y el espíritu de nuestra
Constitución, no es otra cosa que el derecho a que no se establezcan
excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias, de lo que se
sigue forzosamente que la verdadera
igualdad consiste en aplicar en los casos ocurrentes la ley según las
diferencias constitutivas de ellos, y que cualquier otra inteligencia o
acepción de este derecho es contraria a su propia naturaleza e interés social
[…]” (sic - el destacado en negrita ha sido añadido).
Así entonces, no se advierten
razones de peso para habilitar el pretendido debate en punto a que la adopción
de dos mecanismos de acusación y remoción en la Constitución local, siguiendo
la tónica de la fórmula adoptada en la Constitución Nacional según la Reforma
sancionada en 1994, quiebren la igualdad como principio, como valor de alto
rango axiológico e, incluso, como derecho subjetivo a no ser objeto de tratos
de excepción o de indebido privilegio. Ello es así, por cuanto no parece
irrazonable que la Legislatura, se haya reservado el juzgamiento de los máximos
magistrados y funcionarios del Poder Judicial local, como ocurre en la Carta
Magna nacional, como “supremo depositario
de la voluntad general”.
Por lo demás, es constante la
jurisprudencia de nuestro Máximo Estrado, en el sentido de que las distinciones
establecidas por el legislador entre supuestos diferentes, aunque su fundamento
resulte opinable, no agravian necesariamente el derecho a la igualdad.
4.6.2. Respecto al cuestionamiento
del distinto régimen de mayorías y
procedimiento para resolver la acusación y remoción de magistrados y
funcionarios, en el “juicio político” promovido por la Legislatura, confrontado con los recaudos del que despliega el Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento a los mismos
fines, cabe realizar algunas reflexiones.
En primer término, tanto los Jueces del Tribunal Superior de Justicia
como los Titulares del Ministerio
Público —Fiscal General, Defensor o Defensora General y Asesor o Asesora
General de Incapaces—, como los representantes
de la Legislatura en el Consejo de la Magistratura, son designados con el voto de los dos tercios del total de los miembros del Órgano Legislativo (arts.
111, 115, inc. 1º y 126 de la CCABA), lo que les brinda a todas luces una legitimación reforzada y justifica guardar paralelismo a los fines de la remoción.
Distinto es el caso de los restantes magistrados judiciales e integrantes del Ministerio Público,
los que son designados a propuesta
del Consejo de la Magistratura por el
voto de la mayoría absoluta de la Legislatura (arts. 118 y 126, tercer
párrafo, de la CCABA). A su vez, la Legislatura en el caso de los magistrados
judiciales inferiores y de los funcionarios del Ministerio Público no puede
rechazar más de un candidato por cada vacante a cubrir que proponga el Consejo
de la Magistratura (art. 118 de la CCABA) y, además, tales operadores
judiciales pueden obtener la designación tácita si transcurren más de sesenta
días hábiles de la propuesta, excluido el receso legislativo (art. 118, CCABA),
criterio que ha sido resaltado por la doctrina de este Tribunal en la causa “Paz,
Marta y otros c/ GCBA s/ amparo (art. 14, CCABA) s/ recurso de
inconstitucionalidad concedido”, expediente nº 3167/04, sentencia del 3
de marzo de 2005 (Constitución y Justicia [Fallos del TSJBA], T. VII, págs. 117 y sgtes.,
Editorial Ad-Hoc, Buenos Aires, 2008).
También cabe añadir que en el
caso del juicio político, de
lograrse dictamen favorable en la Sala
Acusadora dando curso al procedimiento de remoción respectivo, a partir de ese momento “[el] acusado queda suspendido en sus
funciones, sin goce de haberes” (art. 94, CCABA), mientras que de promoverse la remoción por el Consejo de
la Magistratura, tanto en el caso de magistrados judiciales como de
funcionarios del Ministerio Público, sólo
el Jurado de Enjuiciamiento tiene
facultades para suspender
preventivamente al acusado en sus funciones (primer enunciado del art. 123
de la CCABA).
Es claro, por lo demás, que la Legislatura —tanto en su Sala de
Acusación como en su Sala de Juicio— está
integrada por diputados que conforman los cuadros de dirigentes de los partidos
políticos, instituciones que son los instrumentos necesarios de
participación ciudadana según lo establece la Carta Magna local para canalizar
la representación de los vecinos (art. 61 de la CCABA). Distinto es el caso del
Consejo de la Magistratura y del Jurado de Enjuiciamiento, en donde tan solo un tercio de las referidas instancias
corresponde al estamento político.
Las distintas notas reseñadas
marcan las diferencias en términos de mayores o menores exigencias o garantías
de un procedimiento respecto del otro para la remoción —al igual que las
mayorías más o menos rigurosas necesarias en la intervención de la Legislatura
para la designación según los casos—, sin que pueda predicarse de antemano que
alguno de los regímenes pueda ser valorado como un indebido privilegio.
4.6.3.
Diferencias entre las garantías que deben satisfacerse en el juicio político
enderezado a la remoción, según se trate de Jueces del Tribunal Superior,
Titulares del Ministerio Público o representantes en el Consejo de la
Magistratura, respecto de los cargos estrictamente políticos, tal el caso del
Gobernador, Vicegobernador o Ministros del Poder Ejecutivo.
También respecto del colectivo
antes indicado, que abarca tanto a magistrados, y funcionarios judiciales
superiores e integrantes del Consejo de la Magistratura, como a la cabeza del
Poder Ejecutivo y sus Ministros, sumado a otros titulares de Órganos Estatales
—por caso el Defensor del Pueblo, 7º párrafo del art. 137 de la CCABA—, y que como común denominador pueden ser
sometidos a juicio político —previsión del art. 92 de la Carta Magna local—, es
menester efectuar algunas matizaciones que ya vertiera en los fundamentos
singulares que sumara a mi voto conjunto con la doctora Ana María Conde en la
causa “Ibarra, Aníbal s/ SAO – otros en ‘Ibarra, Aníbal s/ juicio político”,
expediente nº 4882/06, sentencia del 29 de febrero de 2007 (Constitución y
Justicia [Fallos del TSJBA], T. IX, págs. 114 y sgtes.,
Editorial Ad-Hoc, Buenos Aires, 2010). Allí sostuve:
“Es del caso advertir, con un énfasis
particular, para no extraer conclusiones equivocadas, que la decisión a la que
arribo en el voto […] no importa hacer
propios los fundamentos tenidos en vista por la Sala de Juzgamiento, al
reprochar mal desempeño de sus funciones y destituir al doctor Aníbal Ibarra
como Jefe de Gobierno, ni tampoco replicarlos, por cuanto, en tal caso, ello
importaría volver a condenarlo o redimirlo en términos políticos, invadiendo
esferas que exceden ampliamente las competencias de esta magistratura judicial,
por constituir el núcleo mismo de la decisión un asunto resuelto, con
fundamentos bastantes, más allá de su opinable acierto o error, sobre la base
de hechos comprobados en la causa y registrados en el imaginario colectivo con
pautas preponderantemente políticas y no exclusivamente jurídicas, en el
limitado ámbito que, para algunos, constituye el enclave mínimo de las
cuestiones no justiciables, conformado: por una parte, por los actos cumplidos
por los órganos superiores en vista de las relaciones internacionales; y por
otra, por los actos de relaciones intraconstitucionales, también de los órganos
superiores que imbrican a los poderes públicos —así en España ‘del Jefe de
Estado o del Consejo de Ministros con las Cortes o con el Parlamento, según los
regímenes: remisión de proyectos de ley, cuestiones de confianza, fijación del
orden del día, disolución de las Cámaras, convocatoria de elecciones, etc.’—
(cfr. Eduardo García de Enterría: La
lucha contra las inmunidades del poder, 3ª edición, reimpresión,
capítulo VI: ‘La inmunidad de los llamados actos políticos o de gobierno’, ps.
50 y ss., en particular ps. 58 y 59, Cuadernos Civitas, Madrid, 1995).
“Debe precisarse que el apuntado
enclave mínimo a que se alude en el párrafo anterior —pues las inmunidades del
poder tienden sensiblemente a restringirse, en tanto la lucha por el Derecho
alcance la alta cota de concebir al Estado de Derecho como un Estado de Justicia, enderezado hacia
una justiciabilidad prácticamente plena—, queda restringido, en este caso, al
enjuiciamiento por un Poder político (la Legislatura) de los máximos
funcionarios que integran otro Poder político (el Poder Ejecutivo), lo que
conduce a resolver, al tiempo de apreciar la causal de mal desempeño, con una valoración y óptica también
política, los hechos conocidos como ‘tragedia República de Cromagnón’,
advirtiendo que lo antes dicho no es predicable respecto del procedimiento de
remoción que pueda seguirse a los altos dignatarios del Poder Judicial,
totalmente alejados de la actividad política (miembros del Tribunal Superior de
Justicia, integrantes del Consejo de la Magistratura y cabezas del Ministerio
Público o, por vía del Jurado de Enjuiciamiento, a los restantes magistrados y
funcionarios), ya que de no ser así se prohijaría la interferencia de la
política —a veces facciosa— en la Justicia, con grave menoscabo a su
independencia, rectitud, serenidad de juicio y prudente obrar, cuya
imparcialidad constituye el presupuesto y soporte fundamentales de la forma
republicana de gobierno, tal cual la concibió la Constitución de Filadelfia y
las Cartas Políticas de los argentinos (Constituciones nacional y local).
“Mi cometido se ha ceñido a transitar
por el angosto e intrincado sendero desbrozado por la doctrina de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, en el sentido de que es menester revisar, en
decisiones como la que nos ocupa —emanadas en el orden federal de la Cámara de
Senadores como órgano político—, si se han satisfecho, en términos de
procedimiento en las instancias del iter
legislativo que motiva la resolución, las exigencias fundamentales del
debido proceso adjetivo y de la salvaguarda del derecho constitucional de
defensa —todo ello sobre la base de hechos determinantes ciertos, como es el
acaecimiento en el campo fenomenológico de la realidad de los que conformaron
el infortunio de ‘República de Cromagnón’—, lo que me ha permitido arribar a la
conclusión de que los agravios agitados por el recurrente no poseen la entidad,
intensidad ni gravedad necesarias para conmover, en el caso, la resolución
recaída en el juicio político mediante mayoría calificada —dos tercios de los
integrantes de la Sala Acusadora y luego de la Sala Juzgadora— de quienes revisten
la calidad de representantes de los vecinos de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, ajustándose a la forma y modalidades contemplados en la Suprema Carta
Política local.
“Se trata, en esta causa, de no
traspasar los límites que señalizan el ceñido sendero antes aludido, el cual se
ve flanqueado, a su vez, a cada una de sus veras, por escabrosos precipicios
institucionales. Por un lado, se corre el riesgo de convalidar la, a veces,
inicua y reprochable justicia de los
políticos —condenada severamente por el catedrático español Jesús
González Pérez (La justicia
administrativa en España, Capítulo VI: ‘Conclusión’, ps. 157 y ss., en
particular p. 158, Cuadernos Civitas, Madrid, 1974)—, que incluso describen
algunos cuando aluden al juicio político como juicio partidista o, más irónicamente todavía, como circo político, con independencia de que estas puntuales expresiones
no necesariamente son compartidas por el suscripto (ver Sagüés, Néstor P.:
‘Revisión judicial de las sentencias destitutorias dictadas en el juicio
político’, La Ley, Tomo 206-C, ps. 1035 y ss. punto I, nota 1 al pie de la
primera de ellas). Por otro lado, y al mismo tiempo, se debe evitar caer en la
tentación y soberbia de ejercitar el contrademocrático —por la forma de
elección de la magistratura judicial— y, a veces, contramayoritario —por la
naturaleza conservadora que en muchos casos se asigna a quienes ejercen un
cargo en forma vitalicia— gobierno de
los jueces (ver Edouard Lambert, Le
gouvernement des juges et la lutte contre la législation sociale aux États-Unís
– L’èxperience américaine du controle judiciaire du constitutionnalité des lois,
capítulo I: ‘Gouvernement par les juges et gouvernement parlamentaire. Les
fondements américains du gouvernement judiciaire’, ps. 8 y ss., y capítulo
VIII: ‘La consolidation du gouvernement des juges’, ps. 109 y ss., Marcel
Girad, Paris, 1921), pues si bien los magistrados podemos votar como ciudadanos
en los comicios generales, debemos, al ejercer nuestro ministerio, evitar
cuidadosamente cuanto pueda coadyuvar a que nuestro ánimo aparezca turbado por
las revueltas pasiones de los partidos —inédito Preámbulo del proyecto de Ley
Orgánica del Poder Judicial Español finalmente sancionado el 15 de septiembre
de 1870— (conf. Ruíz Jarabo: Homenaje
a una ley centenaria, ps. 60 y 61, Madrid, 1970; citado por Jesús
González Pérez en: La justicia
administrativa en España, ob. cit., p. 159). Es que, desde los momentos
más tempranos del alumbramiento del constitucionalismo en América y de la
adopción de las formas republicanas, se sostuvo, a través de la calificada
pluma de James Madison, que: ‘Todo el mundo está de acuerdo en que los poderes
propios de uno de los departamentos no deben ser administrados completa ni
directamente por cualquiera de los otros. Es también evidente que ninguno de
ellos debe poseer, directa o indirectamente, una influencia preponderante sobre
los otros en lo que se refiere a la administración de sus respectivos poderes.
No puede negarse que el poder tiende a extenderse y que se le debe refrenar
eficazmente para que no pase de los límites que se le asignen. Por tanto,
después de diferenciar en teorías las distintas clases de poderes, según que
sean de naturaleza legislativa, ejecutiva o judicial, la próxima tarea, y la
más difícil, consiste en establecer medidas prácticas para que cada uno pueda
defenderse contra las extralimitaciones de los otros’ (Alexander Hamilton,
James Madison y John Jay: El
Federalista o la Nueva Constitución, ensayo XLVIII, atribuido al
político y jurista apuntado en este párrafo, ps. 214 y ss. en particular p.
214, Fondo de Cultura Económica, México, 1943).
“También estimo que es preciso tener
en cuenta el rol prevalente de los órganos depositarios de la voluntad general, esto dicho en la
significación rousseauniana respecto de la Legislatura y su actuación
desdoblada en el juicio político. Todo ello desde la perspectiva de la temprana
afirmación contenida en el dictum
del Chief Justice Morrison R.
Waite, quien dando la opinión de la Corte de los Estados Unidos de América en
el fallo recaído en la causa ‘Munn v.
Illinois’, puso de relieve que: ‘Para la protección contra los abusos de
la Legislatura, el pueblo debe recurrir a las urnas y no a los tribunales’ 94
U.S., 113 (1877), ya que tal estrado no era un puerto donde se pudiera
encontrar refugio contra todo acto que emanara de una legislación inoportuna u
opresiva. Aserto sobre el cual volviera en forma reiterada el Tribunal cimero
del país del Norte, entre otras en las causas: ‘Newport & C. Bridge Co. v. United States’ 105 U.S., 470
(1882); ‘Northen Securities Co. v.
United States’ 193 U.S., 197 (1904) y ‘Red. ‘c’ Oil Co. v. Board of Agriculture’ 222 U.S., 38 (1912),
lo que es válido, también frente a un pronunciamiento como el que aquí se
ventila, más aún cuando los actores políticos del aludido proceso —incluido el
doctor Aníbal Ibarra, quien no ha sido inhabilitado para ejercer cargos
públicos, ni siquiera los electivos—, podrán, o se verán sometidos al veredicto
electoral de los vecinos en los próximos comicios, los que así, seguramente,
premiarán o castigarán con el voto su desempeño al frente del Ejecutivo y/o su
conducta en el procedimiento de destitución sustanciado en la Legislatura como
mandatarios y servidores públicos”.
4.7. A partir de lo expuesto en los
puntos precedentes, resulta de interés recordar las palabras que Bartolomé Mitre expresara en la Convención Reformadora de
la Provincia de Buenos Aires 1870-1873 respecto del criterio con que deben
interpretarse las cláusulas constitucionales: “la letra escrita fija el texto sacramental de la ley, formulando una
regla, una voluntad, un principio estable, para que en todo tiempo se lea tal
como fue escrito y permanece inalterable y firme mientras no se escriba lo
contrario; pues las leyes se leen y no se interpretan cuando no es necesaria la
interpretación y, sobre todo, cuando por la vía interpretativa se pretende
hacer lo contrario de lo que ella dispone”; agregando que: “una Constitución es un instrumento de
evidencia y que todo lo escrito en ella debe leerse tal y cual está escrito (v.
Varela, Luis V.: “Debates de la
Convención Constituyente de Buenos Aires: 1870-1873”, t. I, sesión del
4/7/1871, edición oficial, Imprenta de la Tribuna, Buenos Aires, 1877, p. 380,
citado por Linares Quintana, Segundo V. en
“Reglas para la Interpretación Constitucional”, Plus Ultra, Buenos Aires,
1987, p. 73)” (conceptos transcriptos
en la Acordada Electoral nº 3/1999, dictada por este Tribunal por unanimidad,
v. Constitución y Justicia [Fallos del TSJBA], T. I, ps. 977 y ss.,
Editorial Ad-Hoc, Buenos Aires).
4.8. Desproporcionalidad de los planteos. En la articulación de la
acción declarativa de inconstitucionalidad, el presentante sostiene, entre
otras cosas, que las regulaciones contenidas en la Ley Nº 4.890, desde su punto
de vista, implicarían una versión local
del “vamos por todo”, permitirían que los jueces sean castigados
por el contenido de sus sentencias e impondrían una situación de amenaza
disciplinadora por parte del Consejo de la Magistratura. A este respecto, ello
importaría tanto como conjeturar que los integrantes de los tres estamentos con
representación paritaria en el Consejo de la Magistratura, con desviación o
abuso de poder, se conjuraran para atentar contra las bases mismas de la
independencia y de la imparcialidad judicial; que al mismo tiempo tal
comportamiento se viera acompañado por aquellos desinsaculados de las nóminas
confeccionadas por iguales estamentos —la Legislatura, los Jueces y los
abogados del foro porteño—, para conformar el Jurado de Enjuiciamiento, incluso
un integrante del Tribunal Superior de Justicia llamado a presidirlo; y,
finalmente, que actuaran de consuno los restantes integrantes del Tribunal
Superior de Justicia al conocer en el recurso directo ante la máxima instancia judicial
de esta Ciudad (art. 29 de la Ley Nº 54 que reglamenta
el funcionamiento del Jurado de Enjuiciamiento y Procedimiento de Remoción de
Magistrados e Integrantes del Ministerio Público de la Ciudad de Buenos Aires).
Ello obviando, incluso, el celoso control que ha ejercido la Corte Suprema de
Justicia de la Nación en su instancia extraordinaria apelada para preservar el
más recto y transparente funcionamiento de los mecanismos de remoción de los
magistrados judiciales, tanto en la órbita federal, residual nacional, y local.
Creo que sobre el punto, no merece abundar en más
consideraciones para dar respuesta a las conjeturales hipótesis que se
plantean, aunque más no sea como un pretendido fundamento complementario de la
acción declarativa de inconstitucionalidad aquí articulada.
4.9.
Requisito de fundamentación. En
lo atinente a la exigencia de fundamentación, este Tribunal ha señalado desde
sus primeros pronunciamientos “que es un
requisito esencial del trámite preliminar de admisibilidad de la acción declarativa
de constitucionalidad que quien la inicia precise con claridad cuáles son las
normas de carácter general sobre las que solicita el control de
constitucionalidad y cuáles los preceptos y principios constitucionales, con
los que las primeras entran en colisión. También es ineludible que explique de
manera clara y pormenorizada las razones en las que sustenta la tacha de
inconstitucionalidad” (in re: “Massalin Particulares S.A. c/ Gobierno de
la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”,
expte. n° 31/99, resolución del 5/5/99, en: Constitución y Justicia
[Fallos del TSJ], t. I, 1999, Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, ps. 119 y siguientes).
Asimismo, este Estrado ha
indicado que, para evaluar la admisibilidad de la acción declarativa de
inconstitucionalidad, debe especificarse cuál es la relación directa que existe
entre las normas que son impugnadas y los principios constitucionales que son
invocados (cf. mi voto in re: “Cáttedra, Ricardo y otro c/ GCBA s/ acción
declarativa de inconstitucionalidad”, expte. n° 3570/04, sentencia del 2 de
marzo de 2005, en: Constitución y Justicia [Fallos del TSJ], t.
VII-2005-A, Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, ps. 98 y siguientes).
En virtud de las
consideraciones desarrolladas precedentemente, no es posible entender
verificadas estas exigencias formales esenciales que se muestran indispensables
para apreciar y habilitar el debate jurídico propuesto en autos; máxime cuando
lo que está en juego es la invalidación de una norma, medida que —también en el
control difuso de constitucionalidad y quizá con mayor intensidad— constituye
la última ratio del orden jurídico.
5.
En suma, la acción declarativa resulta formalmente
inadmisible pues no ha podido constatarse en este expediente una
argumentación suficiente que permita enhebrar las normas y principios
constitucionales, y los principios rectores del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos que se dicen conculcados con lo dispuesto en las normas
legales objeto de cuestionamiento.
Hago propios, igualmente, los
fundamentos que en sentido convergente y concordante han vertido en esta
sentencia mis colegas, los jueces Luis Francisco Lozano, Ana María Conde e Inés
M. Weinberg.
Por todo lo expuesto, y lo
dictaminado por el señor Fiscal General Adjunto, voto por declarar formalmente
inadmisible la acción declarativa intentada.
Así
lo voto.
La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:
1. El actor está legitimado para
interponer la demanda de inconstitucionalidad, de acuerdo a lo dispuesto por el
art. 18, inciso 1, de la ley nº 402.
2. Las
normas cuestionadas (arts. 21 y 22 inc. A.4 de la Ley n° 31) pueden ser objeto
de la acción declarativa de inconstitucionalidad, pues cumplen con el recaudo
de ser de carácter general y emanadas de las autoridades de la Ciudad, conforme
lo exigen los arts. 113, inc. 2 de la CCBA y 17 de la LPTSJ.
3. Las
impugnaciones que se formulan se basan en razones de naturaleza constitucional.
Se satisface, de ese modo, otra de las exigencias del art. 113, inc. 2º de la
CCBA y del art. 17 de la ley nº 402.
En
efecto, el accionante sostiene que las normas cuestionadas son violatorias del
principio de independencia judicial, de raigambre constitucional según surge
del capítulo referido al Poder Judicial de la Ciudad, en particular de los
arts. 110, 115, 116, 117, 121, 122 y 123 de la CCBA (fs. 5/6).
4. En
consecuencia, considero que, en virtud de los antecedentes normativos y
principios constitucionales y convencionales mencionados, el planteo central
contiene fundamento suficiente para admitir la acción y permitir el debate en
audiencia pública de la cuestión.
5. Voto por declarar admisible la
acción declarativa de inconstitucionalidad interpuesta.
Por ello, concordantemente con lo
dictaminado por el Fiscal General Adjunto, por mayoría,
el Tribunal
Superior de Justicia
resuelve:
1.
Declarar inadmisible la acción declarativa de inconstitucionalidad planteada
por el Dr. Andrés Gil Domínguez.
2. Mandar que se registre, se notifique y
archive.
Firmado:
Lozano – Conde – Casás – Weinberg - Ruiz
“Artículo 22.- MAYORIAS ESPECIALES: Se requiere
mayoría especial:
- - Con quorum de dos
tercios del total de miembros, debiendo estar presente por lo menos un
miembro perteneciente a cada uno de los tres estamentos que compone el
Consejo, y el voto favorable de la mayoría absoluta del total de miembros
para:
- - La elección del/la
Presidente/a, del/la Vicepresidente/a, y del/la Secretario/a.
- -Aprobar el proyecto de
presupuesto.
- - Proponer ante la
Legislatura la designación de integrantes de la Magistratura y del
Ministerio Público.
- - Efectuar la acusación de integrantes de la
Magistratura y del Ministerio Público.
- - Autorizar otros
procedimientos de selección de co-contratantes que excluyan la licitación
o concurso, en su caso.
