La
expropiación es el acto unilateral por el cual el Estado priva de la
propiedad de un bien al titular del
derecho sobre el mismo, con fines de utilidad
pública, mediante calificación por ley e indemnización previa e integral
de aquel bien.[1]
La
calificación de "utilidad pública" exigida por la Constitución
argentina en el art. 17 o de "interés social" tal como lo establece
el art. 21.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos es determinada
por el Congreso en forma discrecional exenta de arbitrariedad ponderando la
oportunidad, el alcance y la conveniencia de la expropiación. Esta exigencia
representa una garantía constitucional que tiene por objeto resguardar el
derecho fundamental y el derecho humano de propiedad que titularizan las
personas.[2]
Expropiación
discrecional exenta de arbitrariedad implica que el Congreso tiene la potestad
de utilizar dicha herramienta para cumplir con fines constitucional y
convencionalmente posibles (que en un Estado constitucional y convencional de
derechos se traduce en la satisfacción o garantía del sistema de derechos),
siempre que, no exista otro medio razonablemente más idóneo para alcanzar los
mismos fines planteados.
La Corte Suprema de Justicia sostiene que la potestad
del tribunal para revisar la declaración legislativa de utilidad pública está
limitada a los casos de arbitrariedad o gravedad institucional[3],
que si bien es cierto que corresponde al legislador resolver cuándo existe una
causa de utilidad pública que justifique la expropiación, como así también
decidir si dicha utilidad pública subsiste, ambos aspectos pueden ser revisados
judicialmente en hipótesis de manifiesta arbitrariedad[4] y que la expropiación
debe responder, inexcusablemente, a una causa de utilidad pública, calificada
por ley y el planteo de su inexistencia debe ser desechado salvo en supuestos
de gravedad o arbitrariedad extrema.[5]
La
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia evidencia una suerte de alta
intensidad en la deferencia reconocida al legislador en torno a la
determinación de la utilidad pública o el interés social expropiatorio. En
tanto que el control de constitucionalidad (y de convencionalidad interno) solo
está habilitado a actuar cuando se evidencia de manera objetiva que existe una
alternativa ostensiblemente más idónea que la vía expropiatoria.
En
el caso "Vicentin" los motivos de utilidad pública o interés social
en los que se basaría la pretensión estatal expropiatoria estarían condensados
en los fundamentos expuestos por el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 522/2020
de la siguiente manera:
* El grave peligro para la
continuidad de las operaciones de Vicentin que es una de las principales
empresas agroindustriales del país y la más importante de capitales nacionales.
* El riesgo en que encuentran 2.195 puestos de trabajo de la industria
aceitera, 1.000 empleos de la empresa algodonera, 376 de la industria
vitivinícola del grupo inversor y 2.057 de la planta frigorífica.
* El volumen agro exportador de la
empresa (10 millones de toneladas, esto es aproximadamente el 9% del total de
la oferta exportable) que podría verse afectado sensiblemente y proyectar efectos
negativos en materia laboral, comercial, económica y social.
* Que la producción agropecuaria
resulta estratégica para la República Argentina a través de la cual se garantiza
la provisión de alimentos para la población y la exportación de materias primas
(las cuales tienen un peso considerable en la estructura del comercio exterior).
Otras
razones también podrían encontrase en los fundamentos de la ocupación
temporánea anormal de la empresa dispuesta por 60 días a través del DNU
522/2020 aplicando el art. 59 de la ley 21.499, entre las que se encuentran:
* Asegurar la continuidad de la
empresa.
* Preservar sus activos y patrimonio.
* Proteger los puestos de trabajo en
peligro teniendo en cuenta el volumen de la empresa en cuestión (lo que se
vuelve urgente en el marco del COVID-19).
* La soberanía alimentaria.
* La necesidad de evitar impactos de
alta negatividad en la economía.
Gran
parte de los fundamentos expuestos se vinculan con fines constitucional y
convencionalmente posibles en términos de derechos y de realización de
políticas públicas concatenadas a una situación contextual de probada crisis de
la empresa. El único de los fundamentos que en este sentido considero débil es
la invocación de la soberanía alimentaria. Si bien es un término expuesto por
organizaciones de la sociedad civil intentado ampliar el concepto de seguridad
alimentaria desarrollado por la FAO, a la vez, expone diferencias importantes
tal como lo manifiestan Gordillo y Obed Méndez[6]:
Ambos conceptos enfatizan la
necesidad de aumentar la producción y la productividad de alimentos para
enfrentar la demanda futura. Ambos subrayan que el problema central el día de
hoy reside en el acceso a los alimentos y, en consecuencia, suponen políticas
públicas redistributivas desde el ámbito del ingreso así como del empleo. Ambos
asumen la necesaria articulación entre alimentos y nutrición. De ambos
conceptos, también, se pueden derivar propuestas de protección social para enfrentar
crisis temporales o programas de transferencias condicionadas como parte de
programas de combate a la pobreza. Las diferencias centrales son dos. Primero,
el concepto de seguridad alimentaria -adoptado por los países miembros de la
FAO- es, si se quiere, un concepto neutro en términos de correlación de
fuerzas. No prejuzga sobre la concentración de poder económico en los distintos
eslabones de la cadena alimentaria ni en el comercio internacional de alimentos
ni en la propiedad de medios de producción clave, como la tierra o, más
contemporáneamente, el acceso a la información. En tanto, el concepto de
soberanía alimentaria parte justamente de constatar la asimetría en los
distintos mercados y espacios de poder involucrados, por ejemplo, en los ámbitos
de las negociaciones comerciales multilaterales. Apela, entonces, al papel
equilibrador que puede jugar un estado democrático, y concibe que los alimentos
sean más que mercancías. En esencia, en un contexto como el actual, de alta
volatilidad y potenciales insuficiencias en la oferta de alimentos, este
concepto puede ser claramente incorporado a las estrategias de proteccionismo
defensivo, como las que han adoptado recientemente varios países de Europa,
como Rusia y Ucrania, o de Asia, como Vietnam o la India. La segunda diferencia
sustancial tiene que ver con cómo producir alimentos. Aunque la FAO ha sido
pionera en temas relacionados con mejores prácticas agrícolas (BPA), manejo
sustentable de recursos naturales, el principio precautorio en relación con los
OGM, agricultura verde, etc., precisamente por su naturaleza como organismo
intergubernamental y multilateral, no podría adoptar una posición enfática o
única respecto a las distintas formas de producir alimentos. En la literatura
especializada, se reconocen tres grandes patrones tecnológicos: la llamada
agricultura industrial, que se basa en el uso intensivo de combustibles
fósiles; la agricultura biológica, que utiliza biomasa y biotecnologías, de las
cuales los OGM son apenas una parte, y, más específicamente, la agricultura
orgánica, que supone procesos que requieren de diversas formas de
certificación. La UE ha planteado desde hace varios años la idea de la
coexistencia de los tres sistemas, aunque, recientemente, en el diseño de las
políticas agrícolas comunitarias se está insistiendo en un sistema de subsidios
desacoplados de un producto en concreto, y que premie el uso sustentable de
recursos naturales en la producción de alimentos. En cambio, el concepto de
soberanía alimentaria está claramente orientado en primer lugar a la
agricultura en pequeña escala (incluidas las actividades ganaderas, forestales
y pesqueras), no industrial, preferentemente orgánica, que se relaciona sobre
todo con la concepción de agro ecología.
La
soberanía alimentaria no solo es un concepto en construcción que por su
indeterminación posibilitaría al Congreso en el caso "Vicentin"
adoptar cualquier tipo de decisión sin un marco contextual de amarre, sino que,
directamente no es aplicable a las actividades desarrolladas por la empresa en
crisis. En este punto existe un dato relevante que consiste en la sanción de la
ley 26.631 mediante la cual se aprobó el "Acuerdo de Cooperación en
Materia de Soberanía y Seguridad Alimentaria" entre el Estado argentino y
la República Bolivariana de Venezuela, en cuyo marco, ni directa o
indirectamente se propone a la expropiación como un mecanismo útil para
garantizar la soberanía alimentaria.
Llegado
a este punto, la cuestión se vincula con la proporcionalidad de la expropiación
como medio más idóneo para cumplir con los objetivos constitucionales y
convencionales verificados frente a las alternativas que plantea el concurso
preventivo de acreedores, sus distintos mecanismos de recomposición de los
activos en crisis y la adopción de múltiples medidas por parte del juez
competente para garantizar el funcionamiento de la empresa y evitar su
vaciamiento.
En
el debate que se suscite en el Congreso los legisladores y las legisladores que
propongan la expropiación de Vicentin tienen la carga de probar que dicha
alternativa es la más idónea de todas las disponibles. En otras palabras,
deberán probar que la alternativa concursal es menos idónea que la
expropiación.[7]
Si esto no fuera sólidamente argumentado la decisión legislativa expropiatoria
en términos de "utilidad pública" o "interés social"
estaría muy cerca de la arbitrariedad extrema que la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia a través del control de constitucionalidad se encargó de
inhibir para de esta manera garantizar plenamente el derecho de propiedad.
[1]
Bidart Campos, Germán J., Tratado elemental de derecho
constitucional argentino, Tomo I-B, Ediar, Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
2001, p. 377.
[2]
Ibídem, p. 379.
[3]
CSJN Fallos: 312:1725 (1989).
[4]
CSJN Fallos: 312:1725 (1989).
[5] CSJN Fallos: 317:221 (1994).
[6] Gordillo,
Gustavo y Obed Méndez, Jerónimo,"
Seguridad y soberanía alimentaria", Organización de las Naciones Unidas
para la alimentación y la agricultura, 2013, p. 8. http://www.fao.org/3/a-ax736s.pdf
[7] Diana,
Nicolás, "Apuntes sobre expropiación y quiebra", La Ley, AR/DOC/268/2011.
