Los límites constitucionales a la política económica

En el amanecer de la campaña electoral que próximamente se desarrollará algunos precandidatos presidenciales ofertan un conjunto de medidas que chocan frontalmente con el modelo social y económico diseñado por la Constitución argentina y los Instrumentos Internacionales sobre derechos humanos que tienen jerarquía constitucional. Dolarizar la economía, eliminar el Banco Central, impedir que el Estado desarrolle políticas públicas activas en materia de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales o que cumpla la función de regular los mercados son algunos de estos planteos. En el paradigma argentino las normas que diseñan el orden socioeconómico no se ubican en un solo lugar, sino que por el contrario, se encuentran dispersas por distintos sectores de la Constitución y los IIDH. Debemos buscarlas, compaginarlas, interpretarlas y proyectarlas en temas concretos, teniendo especialmente en cuenta, las sentencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y las decisiones adoptadas por los órganos que aplican los Instrumentos Internacionales sobre derechos humanos que tienen jerarquía constitucional. Establecen un marco general habilitando distintas alternativas políticas dentro de un campo legalmente posible, y a la vez, fulminan con la invalidez a toda propuesta que se ubique por fuera de este radio normativo por más que alguna mayoría coyuntural intenta sostenerla. Veamos algunos ejemplos. El art. 42 de la Constitución argentina le atribuye al Estado el deber de garantizar la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados y el control de los monopolios legales y naturales. En este marco, tal como establece el art. 75 inc. 19 primer párrafo el Congreso al sancionar leyes debe proveer lo conducente al desarrollo humano y al progreso económico con justicia social. Mientras que la Constitución de 1853-1860 acuñó un modelo liberal consagrando un orden socioeconómico con ausencia de regulación estatal, protección de la propiedad privada y garantía de libertad y comercio, la reforma constitucional de 1994 delimitó un paradigma de economía de mercado orientada a la satisfacción del sistema de derechos previstos en la Constitución y en los IIDH que incluye de manera indivisible e interdependiente a los derechos civiles y políticos, como así también, a los DESCA, lo cual descarta la idea de un mercado autosuficiente y un Estado ausente. A lo expuesto se suma que el art. 2 del Pacto Internacional de derechos económicos, sociales y culturales establece que el Estado argentino está obligado a adoptar medidas “hasta el máximo de los recursos de que disponga” para logar progresivamente por todos los medios apropiados la plena efectividad de los DESCA contemplados en el tratado. El Comité de derechos económicos, sociales y culturales, interpretando el Pacto, sostuvo en la Observación General Nº 3 que un Estado para poder justificar el incumplimiento de las mínimas obligaciones internacionales contraídas alegando la falta de recursos disponibles tiene la carga de probar que realizó todo posible el esfuerzo para utilizar dichos recursos. Otro punto importante del tratado consiste en la progresividad de los DESCA lo cual implica que una vez alcanzado un estadio de reconocimiento se puede ampliar el radio de garantía pero no disminuir regresivamente su tutela; por ejemplo, la educación primaria y secundaria deben ser gratuitas, en tanto que, la educación superior si alcanzó la gratuidad no puede regresivamente ser arancelada. Los DESCA son una materia que no podrá ser plebiscitada en el campo de la arena política como una opción o alternativa que permita elegir entre desarrollar políticas públicas con el objetivo de satisfacer las demandas sociales o no hacerlo. Se podrá debatir políticamente la manera en que se llevarán a cabo esta clase de acciones, pero queda fuera como opción constitucional y convencional posible, que la alternativa que se plantee sea: políticas públicas que desarrollen DESCA o ninguna clase de políticas públicas que efectivicen los DESCA. Los representantes del pueblo pueden elegir entre distintas alternativas, pero no están habilitados, a omitir toda clase de política pública. En el ámbito de la Constitución socioeconómica argentina en referencia al valor de la moneda existen tres normas que determinan lo jurídicamente permitido y prohibido. El art. 75 de la Constitución instituye como atribución del Congreso en relación a la moneda los siguientes parámetros: a) establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda (inciso 6); b) Hacer sellar la moneda y fijar su valor (inciso 11); c) proveer lo conducente a la defensa del valor de la moneda (inciso 19). En este punto, la dolarización de la economía implicaría transferir las facultades otorgadas por el art. 75 de Constitución argentina al Congreso argentino al Congreso y al sistema de la Reserva Federal de los Estados Unidos de América. La fórmula constitucional “Banco federal con facultad de emitir moneda + Facultad de sellar la moneda y fijar su valor + defender el valor de la moneda” arroja como resultado la obligación constitucional de tener una moneda propia. Por lo tanto, no es posible constitucionalmente hablando imponer como circulante obligatorio una moneda que no emite el Estado nacional, que no cuenta con el respaldo de las reservas locales y que implicaría la transferencia a un Estado extranjero de una herramienta vital para influir en los mercados y en la economía. Juan Bautista Alberdi en su obra “El Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina según su Constitución de 1853” sostuvo que “…. Al legislador, al hombre de Estado, al publicista, al escritor, sólo toca estudiar los principios adoptados por la Constitución, para tomarlos como guía obligatoria en todos los trabajos de legislación orgánica y reglamentaria. Ellos no pueden seguir otros principios, ni otra doctrina económica que los adoptados ya en la Constitución, si han de poner en planta esa Constitución, y no otra que no existe” ¿Cuáles son actualmente algunos de estos principios en el ámbito del Estado constitucional y convencional de derecho argentino? Un Estado regulador del mercado que persigue el desarrollo humano con justicia social a través del sistema de derechos, defendiendo el valor de la moneda nacional mediante un Banco Federal y cumpliendo con las obligaciones internacionales contraídas en la materia. Dentro de esto todas las alternativas posibles que a los precandidatos presidenciales se les ocurra, fuera de esto la invalidez constitucional y convencional que descarta de plano toda clase de decisionismo anacrónico que desconoce la fuerza normativa de la supremacía constitucional y convencional.

Autonomía de la Ciudad de Buenos Aires y sistema electoral

 

1._ Desde el albor autonómico establecido por la reforma constitucional de 1994, la Ciudad de Buenos Aires desarrolló una práctica expansiva en varios frentes con el objeto de consolidar su nuevo estatus.

La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en causa “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”[1], recogiendo precedentes anteriores definió a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como una “ciudad constitucional federada” y sujeto del federalismo argentino. En consecuencia, la CABA ocupa junto a las provincias el mismo lugar en la silueta del sistema federal argentino titularizando idénticas potestades y competencias, y a la vez, teniendo idéntica relación con el Estado federal.

En el ámbito de su autonomía política, la CABA ostenta  plena competencia para disponer el sistema electoral y los instrumentos de votación que considere más idóneos teniendo en cuenta las particularidades locales.

La primera oportunidad posible fue en 1996 cuando se sancionó la Constitución local donde estableció que una ley sancionada con mayoría de los dos tercios de los miembros de la Legislatura debe establecer el régimen electoral (art. 69), incorporó el ballotage para la elección del Jefe/Vicejefe o Jefa/Vicejefa de Gobierno (art. 96) y determinó como deber del Jefa o Jefa de Gobierno convocar a elecciones locales (art. 105 inciso 11). Nada dijo sobre el desdoblamiento, simultaneidad pura o simultaneidad concurrente, ni tampoco sobre el instrumento de votación que debía ser utilizado.

Recordemos que el desdoblamiento habilita la realización de las elecciones locales y nacionales en fechas distintas y eventualmente con instrumentos de votación iguales o distintos, la simultaneidad pura posibilita la realización de las elecciones locales junto con las nacionales a través del mismo instrumento de votación (ej. boleta múltiple) y la simultaneidad concurrente viabiliza la  realización de las elecciones locales junto con las nacionales pero utilizando distintos instrumentos de votación (ej. para la elección nacional boleta múltiple y para la elección local boleta única de papel o electrónica).               

2._ Algunas provincias establecieron a nivel constitucional la prohibición de la simultaneidad de elecciones nacionales y locales.  Otras lo hicieron a nivel legal.[2]

La Constitución del Chaco determina que la elección del gobernador debe realizarse en forma separada a las elecciones nacionales (art. 90 inc. 7). La Constitución de Tierra del Fuego sostiene que las elecciones locales, en ningún caso, podrán coincidir con elecciones nacionales a las que deberán anticiparse, por lo menos, en tres meses  (art. 202).

La ley electoral de la provincia de Tierra del Fuego ordena el desdoblamiento en el supuesto que la lección local y la nacional coincidan (art. 43).

Otros casos lo representan las provincias de Santa Fe y de Corrientes, en los cuales, la simultaneidad de la elección del gobernador con la elección presidencial está implícitamente impedida a partir de los plazos fijados para las convocatorias y los de finalización de los mandatos.

 

3._ En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires durante el período 1996-2018 rigió el sistema de desdoblamiento.

 

Las primeras elecciones para Jefe o Jefa de Gobierno de 1996 y las elecciones de 2000 se realizaron de forma separa a las elecciones presidenciales por no coincidir con el calendario nacional.

 

En 2002 se sancionó la ley 875 que estableció lo siguiente: “Artículo 1º. El Poder Ejecutivo deberá convocar a elecciones de Jefe/a de Gobierno, Vicejefe/a de Gobierno y Diputados/as de la Ciudad en fechas distintas a la fijada por el Poder Ejecutivo Nacional

para elegir Presidente/a de la Nación y Vicepresidente/a de la Nación”. Esto posibilitó que en 2003, 2007, 2011 y 2015 las elecciones para Jefe/a de Gobierno se realizaran en fechas diversas a las elecciones presidenciales.

 

En 2018 se sancionó el Código Electoral de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que incorporó la posibilidad de realizar elecciones mediante el desdoblamiento, la simultaneidad pura o la simultaneidad concurrente.

El art.  56 dispone que El Poder Ejecutivo local  fija la fecha del acto electoral para todos los cargos electivos locales y que CABA  puede celebrar los comicios locales en la misma fecha que otras provincias y jurisdicciones de la República Argentina a fin de lograr el establecimiento de una fecha federal común. Esto habilita al Jefa o Jefa Gobierno a establecer de forma discrecional el sistema que considere oportuno y conveniente.

 

El art. 60 establece que el Poder Ejecutivo local podrá, en el decreto de convocatoria a elección de cargos locales, adherir al régimen de simultaneidad de elecciones previsto en la Ley Nacional Nº 15.262 y en el artículo 46 de la Ley Nacional Nº 26.571, o bien, si lo considera necesario podrá suscribir los acuerdos pertinentes a efectos de celebrar los comicios en la fecha prevista para las elecciones nacionales utilizando un sistema de emisión del sufragio distinto al vigente a nivel nacional.

 

Una primera conclusión consiste en que el Código Electoral de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires faculta al Jefe o Jefa de Gobierno a convocar a elecciones locales utilizado discrecionalmente el desdoblamiento, la simultaneidad pura o la simultaneidad concurrente.

 

Llegado a este punto: ¿Cuál de todos los sistemas es el que más robustece la autonomía política de la Ciudad de Buenos Aires? Sin lugar a dudas aquel que garantice el debate sobre los temas locales sin que estos queden subsumidos por las cuestiones nacionales. En orden decreciente de importancia: el desdoblamiento y la simultaneidad concurrente, ambos, con el mejor instrumento de sufragio que se disponga.

 

En la República Argentina el sistema concurrente se utilizó en Salta (2017) cuando convivieron la boleta partidaria en papel para las elecciones nacionales y la boleta única electrónica para las elecciones provinciales y en Santa Fe (2013) donde cohabitaron la boleta múltiple de papel para las elecciones nacionales con la boleta única de papel para las elecciones para cargos municipales.[3]  Se suma Santa Fe (2021) puesto que como aporta Jorge Zárate la ley 13.333 habilita la posibilidad que el Poder Ejecutivo local en caso de elecciones exclusivamente locales pueda adherir a la elección nacional reservándose la potestad de utilizar la Boleta Única de Papel entre otros instrumentos de sufragio.[4]         

4._ También el código electoral local dispone en el art. 111 como instrumento de sufragio o votación local para todos los procesos electorales de cargos públicos electivos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (incluidos el referéndum, la consulta popular y la revocatoria de mandato previstos por la Constitución de la CABA) la Boleta Única tanto en la versión papel (BUP) o como en la versión electrónica (BUE). Para la implementación de la BUE el Instituto de Gestión Electoral de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires debe cumplir con los requisitos impuestos por el art. 136 de código electoral loca que establece lo siguiente. “Se denomina Sistema electrónico de emisión de Boleta al sistema de emisión del sufragio mediante el cual el/la elector/a realiza la selección mediante un dispositivo electrónico que permite la impresión y el registro digital de dicha selección en una boleta papel, la cual deberá ser introducida en la urna a los fines de la

verificación y el conteo de los votos”. Todo esto en el marco regulado por el Capítulo III del Título Séptimo dedicado a la oficialización de listas de candidatos y candidatas,  instrumento de sufragio e incorporación de tecnologías al proceso electoral. En este punto, es necesario aclarar que el Instituto de Gestión Electoral como ente autárquico creado en el ámbito del Poder Ejecutivo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con personería jurídica pública estatal, autarquía financiera e independencia funcional (conforme lo establece el art. 1 de la ley 6031) titulariza solamente la facultad de aprobar las tecnologías a ser incorporadas a los procedimientos de emisión de sufragio con el sistema electrónico de emisión de boleta, escrutinio, trasmisión y totalización de resultados (tal como lo dispone el art. 4 inciso 9 de la ley 6031), pero bajo ningún punto de vista, tiene la capacidad de disponer si se utiliza la boleta única electrónica que es una competencia exclusiva el Jefe o Jefa de Gobierno.

 

Una segunda conclusión consiste en que la Boleta Única tanto en la versión papel (BUP) o como en la versión electrónica (BUE) es el único instrumento de sufragio o votación posible en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y esto implica, que sólo podrá haber simultaneidad de elecciones, en la medida que, tanto en la elección nacional como en la elección local se utilice la Boleta Única. En otras palabras, no puede haber elecciones simultáneas, si en la elección nacional, no se utiliza como instrumento de sufragio la Boleta Única. Lamentablemente, las elecciones de 2019 para Jefe o Jefa de Gobierno de la Ciudad, legisladores locales y Juntas Comunales se realizaron simultáneamente con las elecciones nacionales con boleta múltiple, lo cual constituyó una objetiva conculcación del Código Electoral local que paso totalmente “desapercibida”.

5._ Mediante el dictado del Decreto 109/23 del 11 de abril de 2023 el Jefe de Gobierno dispuso convocar al electorado de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a elecciones Primarias, Abiertas, Simultáneas y obligatorias, como así también, a elecciones generales de forma concurrente con las elecciones generales nacionales utilizando como instrumento de sufragio la Boleta Única Electrónica.

 ¿Incurrió el Jefe de Gobierno en alguna transgresión constitucional o legal? En ninguna por cuanto no excedió ninguna facultad, ni tampoco incumplió la normativa vigente  ¿Generó la decisión del Jefe de Gobierno serias controversias políticas especialmente en el seno de la colisión gobernante? Múltiples con efectos imposibles de pronosticar, pero esto sucede cuando se conforman sistemas electorales e instrumentos de sufragio que dependen de la discrecionalidad del Poder Ejecutivo y no están constitucionalmente diseñados como una regla perdurable.

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[1]  CSJN 567/2021, 4 de mayo de 2021. 

[2] Pérez, Adrián, Código Electoral de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Edición Comentada, María Alejandra Perícola y Diego Sebastián Marías (Coordinadores), JUSBAIRES Editorial, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2020, p. 206.  

[3] Ibídem, p. 203.

[4] Zárate, Jorge, twitter: @JMZarate, 10 de abril de 2023 (10:06 horas).